关于城市化可持续发展问题

　　黄小虎

　　从1998年开始到现在，

中国经济又经历了新一轮的发展。这一轮发展的特点是伴随着工业化的高速前进的同时，城市建设有了很大的推进，城市建设和工业化同步，成为这一轮发展的主要动力。其中，房地产业对城市建设乃至对工业化发挥了十分重要的作用。评价这一时期的发展，从不同的角度可以有不同的看法，可以做出很积极的评价，因为它确实很积 极，但是也还存在着很多值得重视的问题。

　　我们在改革开放不久就提出来两个转变：一个是转变经济体制，一个是转变增长模式。转变经济体制大体上在90年代中期取得了重大的进展，建立了市场经济体制，当然就这个问题如果深入探讨的话，也还有许多问题值得研究。转变增长模式的主要任务，是要调整经济结构，从粗放的低水平的重复建设向集约的高水平现代经济发展。关于这个任务，这一轮的发展仍然没有解决得很好。这个问题可以从多角度来考察，比如说从投入产出，从经济效益，从劳动生产率，从资源消耗（包括电耗、油耗、煤耗、水耗以及原材料消耗）等很多指标考察，都可以看出，我们的发展仍然是外延扩张的、粗放的。从土地利用的角度看，也是如此。比如发达国家工业用地每平方公里的产值普遍达到几十亿甚至上百亿美元。我们国家最好的是上海，那里每平方公里土地的工业产值最高的也不过就是几十亿人民币。相应的，我国城市的工业用地比重高于发达国家一倍，国外城市工业用地比重多为15％以下，而我国普遍高于30％。再比如容积率，我们大城市普遍也就是1点几，而国外和我们国情类似的人多地少的一些国家，像日本和韩国等城市的容积率高达3点几。人均用地，我们国家大中城市居民人均用地100平米，在跟我们同样类型的一些东亚的国家，大中城市人均用地六七十平米，东京只有50多平米。

　　粗放发展带来的危害

　　首先带来的问题就是产业结构的失衡。2003年和2004年，国务院的宏观调控，重点要解决的就是产业结构失衡的问题，针对部分的产业过热，如钢铁、水泥、电解铝等的盲目发展，采取严厉措施加以调控。这个结构失衡跟城市的发展有直接的关系，这些年城市建设的推进速度太快，房地产业大发展，直接拉动了钢铁、水泥、建材等行业的发展，导致了产业结构的失衡，特别是大量地占用土地，使得农业受到了损害。

　　第二个值得关注的问题就是积累与消费失衡。我们现在的投资率或者叫做积累率，2004年已经达到了53％，用于消费的比重只有40％强，整个经济发展主要是靠投资需求来拉动的，而国内消费不足。这里面直接带来一个问题：这一轮大发展，经过几年以后，基本建设或者投资就会形成产出能力，生产出的产品谁来消费？靠我们自己的市场消化不了。我们现在更多的是依靠出口，经济的外向依存度已经达到70％。但是国际贸易环境从目前的情况来看，越来越不利，西方国家贸易保护主义在加强，一旦有大的起伏，我们那么多的生产能力出路何在？消费不足，也说明相当多的人民群众并没有在这一轮发展中享受实惠。

　　第三个问题就是进一步扩大了城乡差距。这一轮发展的特点是以城市建设为重要的推动力，城市建设中房地产业又占到了很大的比重，有的说占四分之一多，也有的说更高。由于推进过快，使得各类资源过分集中于城市地区，挤压了广大中西部农村地区的发展，城乡的差距进一步扩大。这一点城里人不大容易感受到，城里人的居住条件不断改善，城市面貌不断变化，生存质量不断提高。但是这个提高的背后是什么呢？背后是广大中西部地区农村没有多少发展，甚至进一步的凋敝。上面讲的消费不足，其实主要是农村消费不足，在全社会消费总额中，9亿农民只占35％。

　　第四个问题就是环境资源的代价。关于这个问题最近媒体上报道的相当多，我们的发展速度和自然资源消耗严重不匹配，过度地消耗资源，大量地占用土地，污染了环境，破坏了生态平衡。这个代价更多地要由我们的子孙后代来承担。可以说在很大程度上，我们是用牺牲未来的发展来换取眼前的发展。

　　粗放发展模式是怎样形成的

　　第一个根源是思想观念有偏差。十六大产生的新一届中央领导集体提出科学发展观，提出统筹发展、和谐发展，就是针对干部队伍的思想观念中有很多不科学的东西。在许多干部的思想深处，所谓发展是硬道理，其实就是ＧＤＰ是硬道理，财政收入是硬道理，大马路、大广场、ＣＢＤ、国际化大都市是硬道理，至于生态环境、资源保护、农民利益，那都是小道理，要服从我这个硬道理。正如国内外有些经济学家所言，这是一种黑色发展观，已经严重损害了经济社会的可持续发展。中央提出科学发展观，就是要提醒广大干部，统筹发展、和谐发展才是硬道理。把中央提出的科学发展观化为每一级党委和政府的指导思想，恐怕还需要有一个过程。

　　第二个根源是发展战略有问题。科学发展观在指导思想上提出来了，但是在发展战略上还没有体现出来。现在的发展战略叫做东部率先现代化，西部大开发，东北振兴（老工业基地），最后又来了一个中部崛起。这样一个发展的态势，就是齐头并进、你追我赶的战略。假设发展速度定为9％，东部说我一定要12％或者15％才能率先。西部讲我已经落后多年了，现在要大开发了，我也要10％以上才行。东北地区要振兴，也不能取平均数，一定要超过。同样的道理，中部崛起也是如此。按照这样一个战略安排，最终的结果就是定任何一个发展目标，大家都要突破。所以我觉得我们的发展战略还没有很好地解决如何落实科学发展观的问题。我们国家经过20多年的改革开放，特别是经过这一轮的大发展，当前亟待解决的问题就是从总体上要好好谋划一下，就像上世纪日本搞日本列岛改造计划那样，要制定整个国家的分区域的整体的发展规划，明确哪些地方重点发展，发展什么，哪些地方要重点保护。举个例子，据媒体报道，青海的河源县，是黄河上游重要的水源地，但是这个水源地近年遭到了严重破坏，原因就是广大的牧民超载放牧，使草场退化、沙化，水土流失，不能涵养水源，导致黄河上游的来水量大幅度下降，直接影响到中下游的生产和生活用水。河源县有4万牧民，牧民的行为是有理性的，你们要现代化，我也要改善生活，我的手段就是放羊，多养羊才能致富。结果把草地破坏了。诺大的中国难道解决不了4万人的生活吗？我们到美国去看，美国有大城市，也有偏远的不发达的地区，但是不管走到哪里，再偏僻的地方，人民的生活水平和城市里没有多大差距。中国现在也已经到了解决这个问题的时候了，有的地方就是要以保护为主，不要说大开发，连小开发也不要搞。当然，基础设施还是需要的。这些地方的人民为了全局的利益，牺牲了本地的发展，这个代价其他地方的人民有义务给他补偿，使他们也能如发达地区的人民一样，享受现代化的成果。黄河沿岸中下游那么多省，人人拿出一点钱来，还解决不了4万人的生活吗？如果不解决，你再怎么讲要树立科学发展观也没有用，他还是要拼命养羊，破坏草场。这类问题属于发展战略要解决的，需要有深层次的考虑和谋划。现在有许多人在做这方面的努力，有的从空间结构切入，有的从区域发展入手，有的从国土规划考虑，已经有了很多有价值的研究成果。中央政府应当组织强有力的班子，整合各方面的成果，形成总体的发展战略。

　　第三方面的根源是深层次的体制原因。首先是财政体制，1994年的分税制改革以后，到十六大以前，逐步形成的财政分配格局叫做“五三二”，就是中央财政占50％，省市财政占30％，县乡是20％。这样的格局使得地方的财政很困难，靠财政吃饭都有困难，但又要他搞建设，又号召他推进城市化，给他很多责任。他的资金从哪儿来？很自然地就想到打银行的主意，前几年银行在资金的供应上确实是比较宽松的。如何从银行拿钱？靠土地。我们的土地实行的是出让制度，一届政府可以把几十年的土地使用权批租出去。这几十年的土地使用权的价格可以抵押，不管是政府，还是企业，只要手里有土地，就可以从银行拿到钱。政府从农民那里征来土地，经过初期的开发就可以抵押获得银行的贷款，在银行来看这是有政府信用担保的优良贷款。企业只要从政府批租到土地，也可以到银行去抵押贷款，土地跑不了，也是优良贷款。所以我们这几年的城市建设，包括房地产的发展，很大程度上是靠银行的资金。财政是外在的推力，金融政策和土地制度结合在一起，是内在的动力，就是这样一个运作机制。此外，实行分税制以后，建筑业和房地产业税收属地方税种，大兴土木、多盖房子，地方的税收随之大增，这也是刺激地方政府大搞城市建设的一个重要原因。还有一个很重要的体制原因就是政府职能的问题，我们现在的政府仍然是建设型政府，全国的财政支出当中有30％是建设支出，高于国防支出、教育支出和其他公共产品的支出。到了地方上，比例可能更大，地方除了预算内建设支出以外，通过土地、信贷有一大笔预算外的收入，也都用于搞建设。真正的市场经济体制，政府主要是提供公共产品，提供公共服务，不直接介入经济活动。目前我国各级党委，各级政府，第一要务还是搞经济。这种状况，十六大之后开始改变。财政格局变了，加大了转移支付力度，向公共财政转型的趋势已看得很清楚了。收紧银根、地根，反映中央政府意识到金融与土地结合的问题，但更多的是采取行政手段，对于如何从体制、机制上解决问题，似乎还有些吃不准。可见，市场经济体制改革的任务还很艰巨。

　　发展不可持续性

　　根据国务院发展研究中心刘守英等的深入调查，我国城市的土地供应格局大体上是“四三三”：40％的供地是基础设施和公益性的用地，有的地方甚至达到了50％，这部分基本上是划拨的，政府要贴钱，继续开发也要靠政府的资金。工业用地大体上占30％，基本是协议供地，政府也是亏本的，因为征地费、开发费大体上每亩在10－20万之间，但是出让给各个企业的时候，各地政府考虑到招商引资的需要，就会给予优惠，有的是三四万，有的是五六万，甚至是免地价。还有30％是经营性用地，主要是房地产用地，这里面大体上又有15％是招拍挂，15％是协议出让。协议出让的很多基本上是保本。由此可以看出在供地当中，政府是用15％的招拍挂尽量多卖钱，然后来填85％的亏空。在东部沿海发达地区工业有效益，还能通过税收把资金收回来填这个窟窿，而在中西部地区，招不来多少像样的企业，效益不好，税收很少，所以就隐藏着很大的风险。搞城市建设，包括房地产开发都是用银行的资金，这里面很多是政府信用在担保。就是说，一旦出现金融风险，就会转化为财政危机和风险。包括东部发达地区的政府，也普遍感到压力很大，潜藏着危机，担心一旦这个资金供应链转不开了，就有很大的问题。这样的发展，显然是不可持续的。

　　另外，在这个过程当中社会矛盾加剧了，政府搞基础设施赔钱，工业用地赔钱，又不想多赔，怎么办？尽量压低农民的征地费。靠15％招拍挂，尽量想多卖一点钱，还是要压低农民的征地补偿费用。政府用银行的钱搞建设，还贷的压力很大，还不了，就拖欠农民工的工资，如此等等，结果各种社会矛盾越来越尖锐。以至于我们现在又要强调稳定，强调稳定就是由于存在着不稳定。群众的维权意识在不断地觉醒，利益受到侵害又得不到合理解决，就可能采取过激的方式。根子还在我们的政策和制度要符合人民利益。这个问题值得高度关注。

　　这几年房地产业的发展也是不可持续的。据刘守英等很多专家的调查，房地产开发企业的自有资金只占到开发资金的20％，这20％甚至还包括买房者的预付款。很多房地产开发企业是靠着拿到土地以后向银行贷款搞开发，这样的模式不能全盘否定，但凡事不能过度。大多数购房者，所付房款的75％甚至80％都是靠银行贷款。这样，房地产开发资金的80％是来自于银行，购房者购房资金的75％以上来自于银行，说明我们的购房需求带有很大的虚假性，远远超出了居民的实际承受能力，

房价实际上是被银行抬起来的。加上前一段资本市场不景气，社会资金从股票市场撤出来，到房地产市场投资或投机，还有赌

人民币升值的境外热钱进来以后，也有相当数量进入房市。各种因素作用在一起，使得房价上涨过快，进一步刺激了普通消费者买涨不买跌的心理，盲目跟进。这样多种合力造成了房地产业的表面繁荣，繁荣背后则潜伏着巨大的危机。中央看到了这个危机，去年开始逐步抓，今年更加大了力度。房价是用各种手段控制住了，消费者的购房行为趋于理性，部分开发商资金链断裂、破产是可能的。由于房地产行业是暴利行业，这几年进来的人特别多，现在正是房地产业整合的时机。那些皮包公司式的开发公司是没有出路的，必须要把它淘汰出去，要逐渐整合出来具有比较规模的品牌企业，这是将来房地产业的出路。

　　（作者系中国土地学会秘书长）