区县“做眼”：上海发现金角银边

　　编者按:浦东、嘉定、崇明三个区县的功能定位已经上海市委、市政府批准，更多区县的方案也在积极拟定之中。上海新一轮区县功能的重整，突破了行政区的局限性，更注重经济区的联合发展。这种创新，将对上海新一轮的发展产生积极的推动作用。

　　上海市各区县功能重整，作为该市今年最重要的工作之一，近来渐渐有了眉目。

　　7月29日，上海首批3个区县的功能定位经上海市委、市政府批准确定。浦东———改革开放先行先试区；嘉定———强辐射的综合性、组合型现代化新城；崇明———三岛联动的现代化生态岛区，上海可持续发展的重要战略空间。根据这一定位，三区县各自调整了新的规划布局。

　　8月4日上午，市委常委、市委秘书长范德官，市人大副主任朱晓明，市政协副主席王新奎等人前往宝山，调研宝山完善功能定位的前期研究成果。范德官就宝山在全市的功能定位、产业定位、居住功能等提出了指导性意见，要求规划充分体现“完善功能定位，加强分类指导”的要求，力争实现“提升，攀登，超越”的目标。

　　上海市发改委区县经济处的李处长8月17日向记者证实，宝山区和闵行区将是接下来推出新功能规划的区域。他同时表示，市里没有既定的时间表，有关部门将本着“成熟一个，批准一个”的原则，不断推进这项工作。

　　区县功能重整由市发改委牵头，是上海市“

十一五”规划的重点内容之一，旨在统筹解决各区县间存在的产业同构等问题，实现错位协调发展。

　　“此次上海重组区县功能，突破了行政区的局限性，更注重经济区的联合发展”，上海市政府的官员对媒体表示，“区县将成为上海经济建设的主战场”。

　　从600到6000的“大”上海

　　上海城市化中心主任郁鸿胜研究员曾长期参与上海市的区县工作，他告诉记者，区县在上海的经济发展中从来不是“被遗忘的角落”；上世纪90年代末期提出的“一城九镇”建设、招商引资的工业园区建设、再到后来的城乡统筹发展，都把上海周边的区县考虑在内。“城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”，“‘九五’看城区”，“‘十五’看郊区”等曾经的经典提法，就是明证。

　　不过，郁鸿胜同时指出，这一次的任务更加具体，措施也更加得力。的确，无论是上海市对此的重视程度、还是各区县的规划本身，都表明区县在上海经济发展中的地位已不可同日而语。

　　事实上，这是上海市经济发展过程中的必然要求———中心城区600多平方公里的弹丸之地，集中了千万左右的人口。人口密度过大，资源过度集聚，功能过度集中，使得各种矛盾凸现。上海日益显示出强烈的突破愿望。

　　在这一背景下，不难明白区县对于上海的意义。上海市市委书记陈良宇前两年就指出：没有郊区的大发展，上海就跃不过人均GDP8000美元的高地。他认为，经过上世纪90年代的快速发展，郊区进入了推进城乡一体化的新发展阶段，将成为上海经济发展的“主战场”和“

发动机”。

　　同济大学城市发展与管理研究院副院长诸大建说，“上海从上世纪90年代起，从人均GDP1000美元到5000美元的跨越，主要靠的是670平方公里的中心城区。下一步，上海要完成从5000美元到2010年的1万美元，再到2万美元的新的征程，光靠中心城区是不够的，必须实施郊区战略的战略转移。郊区是未来10年上海的主要推动力。”

　　诸大建表示，如果说上世纪90年代上海处于中心城区的‘吸汲阶段’的话，那么现在，上海的城市化正处在从670平方公里向6340平方公里的更大范围扩散的阶段。

　　跳出上海自身，从

长三角区域发展和一体化的角度说，区县也是上海的必然选择。上海市农业委员会巡视员王东荣说，上海要进一步服务全国，上海经济要进一步融入长三角，郊区是腹地。

　　上海的郊区如果不发展，融入长三角就成问题。郊区既是桥头堡，又具有枢纽功能，从600平方公里到6300平方公里的跨越，为上海打开了更为舒展的未来。

　　自在发展的遗留之痛在作出从600平方公里到6000平方公里的“长大”计划后，上海市才发现，呈现在眼前的，是一个区县经济发展严重失衡、产业布局相当不合理的局面。上海经济在高速发展，但城乡人均收入水平也在拉大，目前已经接近3∶1，而在1984年时才1.1∶1。再以区县对全市财政收入的贡献差别来看，闵行区约是崇明县的5.2倍。即使中心城区，发展也非常不平衡，静安区人均财政收入就高出杨浦区的两倍多。

　　上海市发改委《区县经济发展比较分析》课题组在其早期的报告中，就一口气列出了上海区县发展中的六大问题，如区县尤其是郊区县企业深化改革的难度较大，就业的压力较重；城镇化推进与经济增长的互动效益不明显；区县间的经济发展差距日益拉大；郊区县人才紧缺、科技力量薄弱，区域经济增长缺乏后劲等等。

　　而其中最令上海市感到苦恼、实际上也是本次区县功能重整的重点则在于产业问题。这首先表现为各区县功能定位相似，优势产业选择雷同。据了解，在各区县发展特色经济与优势产业的初步意向中，大约有6个区县将纺织服装业作为其优势产业来加以发展，3个区希望发展精细化工业，还有不少区县都将“居住”定为其主要功能之一。

　　相似的发展规划，必然导致资源配置中竞争的无序性。早几年，七八个区县争夺一个企业落户的事情毫不稀奇，招商手段也是如出一辙地乏善可陈：低价供地、税收优惠等等。时至今日，曾被列入上海降低商务成本试点的某区政府官员还拍着胸脯向记者保证，有项目来，土地价格好商量。当记者问，土地这么紧张，批不到地怎么办，这位官员表示“可以去市里想办法”。为吸引项目而耗费的高政策成本，造成财力的实际增长幅度却不大，出现“增收不增能”、“增收不增力”的情况。

　　同一份调研报告还指出，产业发展的弊端还在于区县特色经济特而不强，优势产业优而不特。上海部分区县的某些产业在大都市区内确属“人无我有”的特色产业，如金山区的石油化工及其配套延伸业，但该产业目前基础薄弱、特而不强。中心城区部分区在优势产品层次上虽初具雏形，却并不具备明显的特色，而其他大部分区的产业特色不明显、重点不突出、优势不显著。

　　功能重整与利益磨合郁鸿胜研究员表示，实施区县功能重整，正是要统筹上海区县的发展，对其分类指导，强化规划，明确各自的重点产业和目标，最终达到各区县的错位发展。“区县的准确定位也有助于落实上海市的城市规划。”他说。

　　上海市发改委区县经济处的李处长告诉记者，上海市的区县重整方案已经基本确定，全市19个区县被分为四个功能区。

　　据披露，这四大功能区既考虑了各区县离中心城区的远近进行组合，也打破了行政区划的界限实行产业之间的联合发展。其中，“大浦东”区，即浦东和南汇区捆绑在一起，重点发展金融、贸易、服务、航运等行业；长江三岛区，把三岛打造为生态科技岛；总面积为173平方公里的嘉定、青浦、松江区捆绑在一起，作为上海降低商务成本的试点区，形成上海承接制造业集聚的功能；剩下的区域作为一个统一的“经济区”，但这些区又可以根据自己的实际特点，发展自己的优势产业。

　　郁鸿胜指出，这样的划分层次非常分明，既有城市中心区，又划分出其人口导入区和城市拓展区。城市中心区应该定位比较高，体现上海的国际化大都市特色，在本轮功能重整中重在结构优化；城郊的各区县已有相当的产业基础，重点应在协调发展。

　　这其实提出了区县功能重整中一个无法回避的问题：区县利益之争。据悉，徐汇区想整合生命科学研究资源，建立生命科学园区，但受到上海市总体规划限制；市发改委把它放在了浦东张江高科技园区和南汇的医学工业园区，对徐汇区的想法并未加以考虑。而松江区的五大重点产业之一也是生物医药业。松江区对外经济委员会主任黄秀林对于这种重叠似乎有点不以为然：“上海没有必要、也不可能把所有的医药工业都放在南汇区。”

　　长期研究产业发展问题的上海交通大学高汝熹教授对此则表现得较为乐观。他指出，区县发展中要完全避免产业同构是不现实的，政府的规划也不可能包揽所有的问题。他说，很多决策都是企业行为，政府只须加以引导，不可能过多干涉。至于产业上的重复现象，自会有竞争来优胜劣汰，因此“必须要有竞争”。

　　《国际金融报》 (2005年08月19日 第十七版)

　　作者：本报记者　李芃