国家土地所有权不应凌驾于私人房屋所有权之上

　　谢光飞

　　《物权法（草案）》把“国家、集体和私人所有权”并列于第五章依次表述规定，被称为是将公有财产和私有财产放在同等地位保护，但在建设用地使用权期满时如何处理国家土地所有权与私人房屋所有权关系上却明显倾向于把前者放在后者之上，第152、153、154、155条的规定意在将房屋所有权依附于土地使用权的期限性一并处分，即当私人购买的土地 使用权期满，如果他不愿、不能或由于公共利益需要没有续期充值，那么其房屋所有权可能随之灭失，连同土地一并收归国有。

　　这个规定的实质是，国家因为享有土地所有权，就可以强制没收房屋所有权，是国家土地所有权凌驾于私人房屋所有权之上。特别是当现在单位和个人的建设几乎都被视作公共利益（《土地管理法》第43条、《城市规划法》第31条）而可以征用土地时，这种“凌驾”更是现实的重压和危险。

　　我国宪法第10条规定，城市的土地属于国家所有，土地的使用权可以依照法律的规定转让。也就是说，国有土地使用权可以依法在国家、法人、个人等各种民事主体之间转让，国家在有偿出让土地时已作为一种特殊的民事主体从公法进入私法领域，同样受到民事商事法律的调整，遵循民法关于平等、自愿、有偿的原则。因此，国家与自然人、法人享有的所有权在性质和效力上没有任何等级差别。

　　比如，某市政府办公地要迁出商业中心地带，办公大楼拍卖，不能因为此块房地产属国有，就可以不服从《拍卖法》或《合同法》，更不可能因此要卖得贵一些。根据《民法通则》等民事法律的规定，所有权应当是平等的，其转移依所有权人的意志而定，标的物转让双方不应有任何一方带有强迫性，否则该转让行为无效。但在《物权法（草案）》等相关法律法规中国家对“到期房地产”的规定却带有单向性和强制性。

　　有关土地管理的法律应当属于行政法，而在民事主体关系中的土地所有权和使用权的转让不应由行政法干预。与其它生产资料与消费资料一样，土地权属的流通也应受民法调整，国家可作一定限制，比如不能将土地卖给外国政府或外国的组织等。

　　在一个主权国家中，无论某块土地的所有权归法人还是归自然人，它都不可能被权利人置于国家的主权管辖之外，即土地最终的所有权是国家的。即使土地的具体所有人是法人或者自然人，他们只不过是这个国家土地法律意义上的所有人罢了。土地所有权的归属，实质上并不影响政府对土地使用的管理。

　　国家对土地的管理，归根到底是对土地利用的管理，即使土地的利用更节约、更合理、更符合环境保护要求等。它取决于土地利用规划及其实施的科学性与合理性，与土地的权属性质没有任何关系。

　　在城市中，土地的面积不会因为它的所有人改变而增大，也不会因为它的所有人改变而更有利用价值。我们实在不知道土地权属崇拜的理由是什么？而它是产生国家土地所有权一定要高于私人房屋所有权观念和政策的根本原因。

　　现实的选择是，必须确认私人房屋所有权的永久性，不因国有土地使用权的期限届满而消灭，其市场价格也不因“房屋建造成本”折旧而归零，公民购买的土地使用权期满后应自然享有该土地使用权。可以采用土地租金制度，如果房屋所有权人没有能力一次性续缴地价，也可分年租用，这样是将房屋所有权的永久性和土地使用权的期限性分开处理，而不是现在立法采用的“捆绑制”，将私人房屋所有权依附于国有土地使用权。

　　要解决私人房屋所有权的无期限与所占用国有土地的有期限之间的矛盾，也许这并非治本之策，但无论将来如何解决，都必须首先明确私人房屋所有权与国家土地所有权的关系是平等的，正如《物权法（草案）》第2条所称，本法调整平等主体之间因物的归属和利用而产生的财产关系。

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