|
何德旭 王卉彤
在金融领域，日本与我国存在许多相似的问题。自1998年开始推行统一监管以来，日本金融监管改革有着深刻的教训，这对我国也很有借鉴意义。
日本统一金融监管的演变
1998年以前，日本金融监管的主体是大藏省，集金融行政权和金融监管权于一身。1998年6月，日本政府决定将金融监管权从大藏省分离出来，成立金融监管厅（简称旧ＦＳＡ）。旧ＦＳＡ在总理府直接管辖下，负责对大多数金融机构，比如银行、证券公司、保险公司和小金融机构的监管。同年12月日本政府又决定成立金融重建委员会（简称ＦＲＣ）。ＦＲＣ与大藏省平级，由国务大臣任委员长，对濒临破产的金融机构采取及时校正措施。
2000年7月，旧ＦＳＡ更名为金融厅（简称新ＦＳＡ），接收了原属于大藏省的金融政策制定权。新ＦＳＡ同时拥有金融监管权和金融政策制定权。2001年1月，ＦＲＣ解散，其对濒临破产的金融机构进行处理的职能也归到新ＦＳＡ。至此，日本的金融监管权再一次高度集中。
日本对破产银行进行关闭和对各种存在问题的金融机构采取及时校正行动主要集中在1998年7月至2000年6月，也就是旧ＦＳＡ负责金融监管期间。这一时期，旧ＦＳＡ仅拥有金融监管权，金融政策制定权属于大藏省，对濒临破产的金融机构采取及时校正措施的权力属于ＦＲＣ。2000年7月新ＦＳＡ成立，新ＦＳＡ同时拥有金融监管权和金融政策制定权之后，特别是2001年1月ＦＲＣ解散，其职能也归到ＦＳＡ后，新ＦＳＡ的事后干预行动变得再次谨慎起来，每年对破产银行的关闭和采取的及时校正行动明显减少。
日本经济在2000年8月重新开始出现下滑。在2000和2001财政年度，日本银行的不良贷款迅速增加，加上2001年中期和2002年股票价格的大幅下跌，导致投资股市的银行实际上出现了严重的资本不足。因此，这期间日本金融监管机构减少关闭破产银行和实施及时校正措施并不是由于银行业状况的好转。新ＦＳＡ同时拥有金融监管权和金融政策制定权，权力过于集中，缺乏金融监管机构应有的独立性从而导致监管不力，应该是干预减少的主要原因之一。
日本的ＦＳＡ是统一金融监管机构，还需要对保险公司、证券公司和其他金融机构进行监管。1999年以来，日本共有6家寿险公司（未包括大正寿险公司）和2家财险公司倒闭，但ＦＳＡ只对大正寿险公司使用过及时校正措施（以失败而告终）。2000年2月，ＦＳＡ发现大正寿险公司实际上已经破产，因此要求其通过发行新股进行资本重组。但在重组的过程中，由于ＦＳＡ监管不力，发生了小仓吉彦金融欺诈案，从而导致大正寿险公司资本重组的成本增加了85亿日元（估计被诈骗的数额）。
在日本，寿险公司和银行之间存在着很严重的双重搭配。2001年3月底时，几个主要的寿险公司共同持有54亿日元的银行股票和51亿日元的银行次级债。而几个主要的银行又持有10亿日元的保险公司的盈余票据和12亿日元的保险公司的次级债。ＦＳＡ虽然承认了金融控股公司双重搭配的严重程度，并指出需要引入规则进行限制，但实际上并没有采取任何行动。
日本统一金融监管的教训
从日本金融监管制度的演变过程中，不难发现日本实行统一金融监管后存在的主要问题及教训。
1、新ＦＳＡ缺乏独立性和权力制约。日本金融业的一个重要特征是与政治利益集团的关系极其密切，因此其金融监管机构能否实现独立监管就成为决定其监管效果的重要因素。日本金融监管相对成功的时期是金融政策制定权属于大藏省、金融监管权属于旧ＦＳＡ、ＦＲＣ又非常活跃的时期。这一时期，ＦＳＡ和ＦＲＣ独立设立于金融政策制定部门之外，单独履行监管职责，相对少地受到政治利益集团的干扰，并采取强有力的措施关闭破产银行和对存在问题的金融机构采取及时校正措施。而新ＦＳＡ在拥有金融监管权的同时，也拥有金融政策制定权、立法权，权力过于集中，政监不分，非常容易受到政治利益集团的影响，从而在相当大的程度上影响了日本金融监管的有效性。此外，日本政府在赋予新ＦＳＡ极大权力的同时，并没有对其监管行为进行有效的监督和制约，这也进一步加剧了新ＦＳＡ的监管失灵。
2、ＦＳＡ没有发挥统一监管者的潜力。无论是旧的ＦＳＡ还是新的ＦＳＡ似乎都从未积极防范保险公司、金融控股公司等其他金融机构的失败，也就是说，由于监管能力不足等诸多原因，新旧ＦＳＡ都没有尽到统一监管者应尽的职责，出现了对其他金融机构的监管真空态势。由此可以看出，虽然统一监管可以实现对金融业的综合监管，消除分业监管中各机构各司其职、条块分割、沟通不足、信息难共享等弊端，提高监管效率，但实现难度较大，对监管机构的监管能力要求很高。因此，统一监管和分业监管事实上是各有所长、各有利弊，并不存在孰优孰劣的问题。
从世界范围来看，随着不同监管领域沟通协调机制的日益完善，严格分立的监管模式和完全整合的监管模式都在变得越来越灵活，介于两者之间的金融协调监管模式正在逐渐形成并被越来越多的国家采纳。金融协调监管模式侧重于对分散的监管权力进行适当集中并加强各监管机构之间的协调，如2004年，意大利政府在中央银行、股票和资本市场监管委员会、国家垄断局等相互独立的金融监管机构之间成立了“常设协调委员会”，以最大限度保护投资者的利益，克服目前监管分散的缺陷。
日本统一金融监管的启示
目前，我国采用的是以中国人民银行、银监会、证监会、保监会，即所谓“一行三会”为主的金融分业监管体制，并建立了银、证、保三方的“监管联席会议机制”。由于“三会”彼此地位平等，没有从属关系，所以“监管联席会议机制”更多地表现为部门之间利益的均衡和协调，信息沟通和协同监管仍比较有限。随着我国金融体制改革的深化，混业经营的趋势越来越明晰，现有层次不清楚、不分明的金融监管制度将受到严峻挑战。
我国应进一步加强分业监管基础上的金融合作监管，吸取日本统一金融监管中的教训，完善对监管者的再监管，推动金融机构内控为基础、行业自律为重点、社会监督为补充的监管框架建设，建立层次构架分明的金融协调监管模式，提高金融监管的有效性，从而提高金融市场运行的效率。
目前我国的金融混业经营还没有到非进行统一监管不行的地步，因此，金融协调监管模式的第一层次并不是撤销、重组现有的三个分业监管机构，设立新的统一监管机构，而是缔造更加独立、公正、高效的银监会、证监会和保监会。
日本统一金融监管失灵再次证明，独立性是金融监管机构发挥作用最为重要的前提和基础。因此，“三会”必须保持相当程度的独立性，避免受到政治层面和被监管机构的影响，特别是要将政府随意的行政干预降到最低。
三个分业监管机构必须加强组织能力建设，在“独善其身”上下功夫，包括建立明确的激励、约束机制和透明、严谨的工作程序，完善相应的信息支持系统，开拓同公众有效沟通的渠道，努力提高员工素质等。
金融协调监管模式的第二层次是协调监管机制，完善对“三会”的再监管。一方面要完善“三会”“监管联席会议机制”，另一方面是建立中央银行及其他相关政府机构在更高层面上与“三会”进行协调的机制，即对“三会”的再监管机制。
由于各监管机构对于跨部门的沟通和协调缺乏积极性、主动性，也由于“对监管者进行再监管”的重要性，所以央行及其他相关政府机构对“三会”的再监管机制的建立将是我国近期金融监管制度建设的重点。具体方法可以考虑由国务院牵头，央行、财政部、发改委、国资委等相关部门共同组成金融协调监管委员会，负责确定金融业发展的大政方针，制定金融监管的有关政策，并对“三会”执行金融监管政策的情况、监管绩效及其从业人员的行为规范等实施有效的再监管。基于依法拥有维护金融稳定之职能，所以中央银行可以在金融协调监管委员会中发挥主导作用。
设立金融协调监管委员会可以将金融监管政策制定权和执行权分离，在一定程度上保证“三会”的独立性，并建立对“三会”的再监管机制，从而完善分业监管基础上的协调监管。但毋庸讳言，设立金融协调监管委员会也不能保证其必然提高金融监管的有效性。任何一个监管机构设立后，都必须根据现代监管理念设计相应的监管行政程序。由于我国目前尚无系统的行政程序法律，加之监管制度的建立尚在探索过程之中，没有现存的程序规则可资借鉴，因此有必要探索现代金融监管制度在程序上的具体要求，建立一套完整的、科学的金融监管程序规则。
事实证明，即使再严格的政府监管也有局限性，需要自律和社会监管作为补充，以形成良性互动的格局。因此，金融协调监管模式的第三层次就是加强金融机构内控为基础、行业自律为重点、社会监督为补充的监管框架建设。
金融机构的内控是实施有效金融监管的前提和基础。在我国金融机构自我约束不力、内控意识不强、过分依赖外部监管的情况下，建立内控稽核评价制度显得尤为重要。内部稽核监控系统应有明确的监控目的、监控重点、专门负责监控的机构和人员、科学的监控方法与程序以及及时反馈信息（或情况）的制度。
行业自律也是金融监管环节中至关重要的一环。我国保险业协会、银行业协会、证券业协会、信托业协会等全国性、地方性金融业自律组织已相继成立，但目前大多处于职能探索和行为规范时期，没有很好地发挥对各行业自律监管的职能。基于此，政府相关部门应该从法律、制度和政策上给予一定的保障，通过各方面的共同努力，将行业协会建设成为组织完善、职能清晰、制度健全、积极有为的行业自律组织，以充分发挥其在金融监管中的作用。
此外，为了提高“三会”监管金融市场的有效性，还应该充分发挥社会中介机构，如会计师事务所、审计师事务所、信用评级机构以及社会舆论等的监督作用，强化它们参与金融市场监管的责任，以尽其微观层面上的风险揭示义务。
| 
