经济参考报：让看不见的手成为旅游开发主导者

　　西南旅游区域合作调查

　　随着旅游业日益兴旺，旅游区域合作开发成为近年来的热点，从规划编制、资源开发、品牌建设、人才培训到商品研发，无不涌动着区域旅游合作的大潮。但记者在旅游资源丰富的西南地区部分省市调研时发现，目前旅游区域合作开发依然障碍重重，“协而不调、合而不作”现象十分突出，成了旅游开发中亟待解决的难题。专家们认为，旅游开发中的政府 主导模式，难于形成多方共赢格局，正制约着旅游的区域合作开发。

　　“合作”共识下的“孤立主义”

　　据四川大学旅游学院副院长石应平介绍，旅游区域合作的标志性事件是1988年举办的“江浙沪旅游年”。到目前，长三角、珠三角、西南四省一市、西北五省区等地的旅游区域合作渐成声势，走区域合作之路成为全国旅游界的共识。

　　但在风光的表象下，记者却发现，旅游开发实践中“孤立主义”仍在大行其道：从狭隘的地方意识出发，拘泥于行政区划，忽视对周边区域的比较分析，导致盲目跟风，形成恶性竞争。许多“区域合作”仅仅停留在声势浩大的签约会、新闻发布会上。一位接受采访的旅游官员坦言，旅游区域合作目前作秀的成份多，落到实处的少。

　　有关专家以湘鄂桂黔边界的文化旅游开发为例分析说，湘西地区被誉为“西部旅游开发的桥头堡＂，民族文化是其中重要的旅游资源，据规划主要有永顺县土家文化系列旅游产品、花垣县古苗河为基地的苗文化旅游产品、通道县传统民居及侗文化旅游产品；而鄂西同样把土家文化的开发作为旅游开发的重头戏来唱，黔东南和桂北也将苗侗民族文化开发作为旅游开发重点。不仅如此，即使是在同一个省内甚至一个地市，不同地区的旅游业开发也同样存在“撞车＂现象，湖南西部从张家界一直到德夯、王村、凤凰县，都有开发以苗家文化和土家文化为主要内涵的旅游产品规划。这种区域旅游开发的同题撞车现象可以说比比皆是，导致竞争大于合作，谁也难于做大做强。

　　政府主导：制约旅游资源整合

　　对旅游区域合作难的原因，比较典型的观点是认为旅游资源及文化背景的同质化，构成了合作障碍；另一种有代表性的观点是认为旅游资源的行政区域分割，导致各地没有协作积极性。石应平教授认为，这些观点都没有错，但都是表面原因，人们没有或者不愿触及的深层次原因，实质上是旅游开发的政府主导机制，这是制约旅游区域合作开发的关键所在。

　　记者在渝、川、滇、黔等省市采访时，曾与各级政府以及旅游部门的领导探讨旅游产业的政府主导模式问题。他们均认可政府主导机制的必然性，并提出了若干支持理由。尤其是近年来人们对生态环保和文化保护的重视，政府主导模式获得了新的支持理论，认为市场逐利性导致开发与保护的失衡，必须加强政府对旅游产业开发的参与力度。特别是在中西部地区，政府主导机制表现得特别明显，政府介入到了旅游开发的每一个环节。包括规划、开发、管理、监督等，几乎都有政府的影子。

　　西南大学旅游专家黎霞教授说，旅游开发的政府主导模式的形成具有历史渊源。改革开放初期，旅游被视为“外事”，游客主要是外国或境外人士。后来国内游客逐渐增多，但因为被视为特殊消费范畴，而列入社会事业。过去主管宏观调控工作的各级计划部门以及现在的发展改革委员会，一直将旅游与教育、卫生、文化、民政等社会事业并列在一起。虽然全国许多地方均将旅游作为重点产业来对待，但对旅游的经济属性并不是十分认同，或者视为需要政府主导的具有独特性的经济产业。

　　政府主导模式为何会制约旅游开发区域合作？专家们认为，一是政府主导必然以行政区域分割为主要特征。这是任何行政领导在位时，都要考虑的头等大事，他坐在那个位置上，不可能要求他考虑其它区域的发展大计。政府主导追求的是行政区域内旅游效益最大化，对于协作所产生的效益，如果在自己区域内体现不出来，当然就没有兴趣了。二是导致旅游开发往往依赖地方政府领导的个人喜好。记者在调查中发现，凡是旅游产业发展较好的地方，当地都会提及某位主要行政领导的大力提倡与支持。主要行政领导在自己的行政区域影响力非常强，而对其它行政区域的影响又极其有限，因此不同行政区域的旅游合作，因不同行政领导的个人喜好差异可能难于找到契合点。三是容易将旅游开发异化为政绩工程。广泛宣传推销是旅游业竞争的一大特色，官员借助旅游业获得知名度就成为一个捷径。一些行政领导很自然地就将旅游开发与政绩挂上了钩，导致行政区域阉割旅游业。记者在各地采访时，许多地方的旅游发展规划和开发，均是努力突出自己的地位，至于自己有没有劣势，如何与别人合作则基本上没有思考。

　　让“看不见的手”成为旅游开发主导者

　　专家们认为，旅游产业发展多年来，早已摆脱其社会事业的性质，成为经济领域中的新兴产业，必须从经济角度来定性其产业特点。因此，应当确立市场主导开发的新模式，通过市场这只“看不见的手”来整合资源，促进旅游的区域联合协作，以寻求产业效益最大化。

　　旅游业核心竞争力的形成依赖于旅游资源，而旅游资源在自然禀赋以及文化内涵上的连续性往往需要突破行政区域的界限，客观上具有区域联合、统筹发展的必要性。石应平教授说，在市场经济中发展旅游业，产业要素自然会以效益最大化为目标进行流动或整合。这种流动或整合将不再以行政区域为界限，必然要打破行政分割和行政壁垒。因此区域旅游的合作需要市场的导向。同时，随着我国大众旅游市场的不断扩张，旅游者的选择性(市场需求）便成为一种稀缺资源，他们对旅游目的地的选择越来越趋向于区域的整体形象信息，而非分散的产品信息，旅游的区域合作可以将旅游主体的排他性选择转化为组合性选择，更好地体现“以游客（市场）为中心”的旅游发展观。最后，只有通过对市场的充分培育，以相当的消费规模为基础，才能谈到产业化发展，这也要求旅游业必须通过区域合作来赢得并做大市场，形成区域“大旅游”。

　　黎霞教授认为，旅游区域合作按传统方式无法进行，必须形成以市场为导向的新机制：以具有同质性或互补性的产品为基础，以统一协调的旅游规划为龙头，以企业为旅游开发的真正主体，以面对共同的游客市场需求为导向，以满足游客需要为核心的机制创新为动力。坚持优势互补、联动发展、互惠互赢的原则。建设大型旅游企业进行一些项目的系统开发，形成跨行政区域态势，也是真正避开行政分割的关键。同时，还要从产业角度分析与明确行政部门的各自职能，从法律上理顺各种关系，避免目前旅游开发的法律分割状态。

　　专家们就树立市场主导的旅游区域合作提出了多种空间组织模式。一是网络型。区域旅游产业受到城市（群）经济的强力支撑，区域经济发达，基础设施完备，旅游市场发育程度高，区域与城市之间往往是互为市场、互为资源，并且度假、商务等高级旅游层次所占比重较大，如长江三角洲城市旅游协作组织。二是辐射型。以城市区域或资源市场空间关系为特征，以旅游承载力强的特大城市或具有大尺度吸引性的旅游景区为核心，以旅游经济联系为纽带，包括旅游交通形成区域旅游空间体系，并呈圈层结构，如武汉旅游圈。三是点轴型。这种类型旅游业发展缺乏发达的区域经济支撑，旅游区域合作以旅游资源的整合为基础，以旅游线路的组织为纽带，以赢得更多的输入性旅游客流为目的，主要以观光旅游为主，如丝绸之路旅游带。

　　专家们同时指出，旅游开发由政府主导转向市场主导，并不是说政府在旅游产业发展中就无所作为了，而是要重新界定政府的职能，即从旅游开发的主导者转变为引导和监管者，并且成为公正的、强有力的引导和监管者。一是从规划上引导。政府应当从更高的层次上来引导规划，并且要将规划的最后通过权利，掌握在资源涉及各方的更高一级政府手中，以保证规划的科学性、有效性，促进区域旅游规划的综合性与完整性。二是从合作上引导。政府可以通过引导，促进企业进行区域合作的进程，并帮助解决合作中的困难。特别是目前各地正在争创的无障碍旅游区的建设，在车辆、人员、地接、酒店等方面一视同仁，这不是企业能做到的，需要政府的大力引导，甚至是强有力的支持，但推动无障碍旅游区的核心动力仍然应当是市场而非政府。三是对生态文化保护的强力监督。如果政府能够置身于旅游开发之外，将更加有利于加强生态文化保护的强力监督，避免受到自身利益选择的困扰。目前生态文化保护并不缺乏法律法规，而是地方政府在执行中，因为与开发利益的直接关联，有意无意地与开发商形成了利益共同体，而将自己的监管者身份给遗忘了。

　　作者：朱彬 刘谨

　　（来源：经济参考报）