谢俊奇
用经济手段解套400万亩闲置土地
———中国土地勘测规划院副院长谢俊奇访谈
本报记者 曹海东
近日，国土资源部副部长鹿心社在接受中央电视台《决策者说》栏目访问时说，“开发商手里逾期两年以上未开发的土地就达40万亩，根本不存在某些利益集团所说的‘地荒论’”。他表示，国土部门将按照中央政府的指示，增加土地供应，同时清理逾期不开发的土地，“尽可能地把土地变成房子”。
事实上，清理逾期不开发土地一直都有明确政策，从1995年全国人大颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》到1999年《闲置土地处置办法》，再到去年的国土资源部和监察部联合通知(被称为“831大限”)，但为何依然有大量土地闲置？下一步国土部门如何清理这些闲置土地？
记者近日为此采访了中国土地勘测规划院副院长谢俊奇。
“倒地比卖房子还赚钱”
记者：现在全国土地闲置状况如何？谢俊奇：根据国土资源部的专项调查表明，到2004年年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地107.93万亩，空闲土地82.24万亩，批而未供土地203.44万亩，三类土地总量为395.61万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8％。
记者：据您了解，形成土地闲置的原因有哪些？
谢俊奇：首先，一些地方政府为了招商引资，以各种名目设立开发区，大肆圈占土地，很多土地并没有真正开发，造成闲置。
其次，据我们调查，在计划经济条件下，一些企业通过划拨的方式获得土地，而这些企业原来都有上级的主管部门，但是这些企业倒闭后，土地使用权不明晰，上级主管部门不愿意放弃这些土地，这些土地在企业倒闭了本来就该收回来，但是在这种状况下就很难从其手中收回来，造成闲置和浪费。
还有一种情况，就是各种用地手续都办完了，但是没有供出去的土地。一个地方报了一个项目，通过各种立项手续审查，最终把地批给了对方，但是批了以后，项目在执行过程中又出现了问题———比如银行贷款是否到位等，致使项目没有及时开工建设，造成一个时期内的土地闲置。
另外还有一些闲置土地是历史形成的。如土地权属的争议，一宗地的权属存在两个或者两个以上的使用争议，在没有调解解决以前，也造成闲置。
记者：一方面，如此之多的土地没有得到应有的开发，另一方面房价却在不断上涨，其中有一个重要环节就是开发商，国土资源部鹿心社副部长称现在开发商手里逾期没开发的土地有近40万亩。为什么会出现这样的状况？
谢俊奇：如果仔细分析，就会发现地价在房价中占据的比例并不高。实际上以基准地价第一次出让土地的时候，价格比较低，但是通过多次转让，来回倒卖，地价就在无形中增加了。一般来说，倒卖地块交易的成本比较低，但是获利大，有时甚至比卖房子还赚钱，这在无形之中增加了土地价格。
现在开发商说我手中没有一亩土地，但其实很多土地已经被开发商倒卖出去了。据我们了解，由于利益驱动，有的地块甚至流动八九次，这客观上造成了土地的升值，同时也增加了土地的稀缺性。实际上，开发商应该有个合理的利润空间，但开发商往往用地价来推动房价的上涨，赚取更大的利润，事实上现在有很多闲置土地，现有城镇建设用地总量的7.8％的土地没有合理利用。而且即使有的地块开发了，也有很多房子没有卖出去。虽然国家也通过税收等方法来控制，但是这毕竟是市场行为。应该通过节约土地、合理的建筑密度、合理的容积率来解决这种表象的土地“缺少”。
记者：您刚才也提到在形成这些闲置土地的原因，那么地方政府扮演的角色究竟是怎样的？
谢俊奇：造成土地闲置，有多方面的原因，其中地方政府监督管理不力是重要原因之一。
对于地方政府来说，税收是其主要驱动因素。多供地可以多拿到土地出让金，出让金很大一部分是地方政府的收益。供了地，开发商就可以倒卖。政府第一次出让金拿到了，第二次转让的时候，又可以拿到增值税收，同时在交易中还有其他税收。地方政府推动土地交易，深层次是地方政府在其中有很大的经济利益。
“有制度无执行”
记者：我国的土地政策是非常严格的，尤其是对闲置土地。1994和1999年，国家就以《城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》严禁闲置土地，是不是我们的土地政策存在漏洞？
谢俊奇：在制度层面上，我国一直施行的是最严格的土地管理制度，但为什么实际中却是不那么“严格”呢？在制度上我们是有漏洞，但是比较少。比如规定两年之内，开发商必须要开发土地，否则国家有权收回土地，但制度上规定的是投资开发，而没有规定竣工的日期，开发商就可以钻这个空子。但其中最关键的是我们有很好的法律、制度，执行中却受到利益的驱动，于是就出现了漏洞。
从深层次上，比如中央拿的税收是大头，地方税收来源较少，于是就卖地———这是利益的驱动，也就是说，政策的制定和我们整个国家的经济发展、改革并不是十分配套的。我们的很多制度非常严格，比如，“占有一亩基本农田都要报国务院审批”，没有任何一个国家有这么严格的规定，但由于基本农田是地方政府在划定，并不是国务院一块一块地来划定，地方政府都在想方设法规避———不把这块地化为基本农田，或者调整成为一般的农田，就不用报国务院审批。为了经济利益，制度就被扭曲了。
而且现在违法主体、范围都是比较复杂，主体好多是地方政府。而行政、执法、司法部门都是地方的，在查处的时候，市长会说这些都是常委会集体讨论通过的，这时候，主体的复杂就导致执法难度也随之加大了。国土资源部也用一些遥感手段对一些土地进行监测，但是不可能每块土地都能监测到。因为在土地的使用上，地方利益和国家的利益不可能完全是一致的。国家的利益就是促进土地的集约节约利用，发挥每块土地的最大效益，但是地方的利益是怎么样获得最大收益、获得政绩。这是一个矛盾。
记者：在管理体制上呢？
谢俊奇：从2003年我们就开始改革管理体制，主要是省以下国土资源部门实行垂直管理，这项改革现在还在进行中。以往，如果市里国土资源局按照法律法规不批用地项目，市里就可以摘除土地局长的帽子，现在我们正在理顺管理体制，市、县国土资源主管部门的领导干部想试行双重管理体制，以上级国土资源管理部门党组(党委)管理为主，地方党委协助。这样可以在一定程度上避免地方政府在土地审批中的暗箱操作。
“经济手段要跟上”
记者：对于闲置的土地，国土资源部将会采取哪些措施？如何保证这些措施达到预期效果？
谢俊奇：以往我们主要以行政、法律的手段促进土地的节约利用，但是其中关键的是经济手段还是没有跟上———地方政府、开发商闲置土地的成本很低。下一步我们就在研究怎样通过经济手段促进土地的集约和节约利用。
现在国土资源部正在研究制定节约集约利用土地的标准，比如从建筑密度、容积率上规定，还有加大闲置和低效利用的成本，比如多收闲置费用等。还有产出标准，如国有企业倒闭了，土地仍然是闲置，就应当通过一定途径收回。
第二是制定市场准入原则。有的企业资本量很低，靠银行贷款，存在很大的金融风险，这就要规定符合什么样条件的企业才能给你供地。比如规定土地开发的强度，开发商必须投入多少才能供地。一个是通过产业政策，比如房地产，可以控制高档别墅的开发，鼓励经济适用房和低价位住房的开发。还有就是通过税收，过去在流通环节上征收的税收比较多，都是在发生交易，增值了以后才征税。现在我们也在建议、研究，要在不动产保有环节上征收税收。也就是说，即使开发商想囤积土地，等待土地升值，采取不开发的方法，但是国家也要每年征税，促进开发商抓紧开发。
对于投机行为，过去我们征收买房子的税收，其他是否使用房屋并不收税收，现在设想基本保障的住房不收税，超出这个范围就要再次征收，这样就会消除投机行为。同样，对开发商，也要对闲置土地收税，而且土地供给后开发商卖不出去房屋也要收税，进而促进低档经济适用房屋的开发。
通过经济手段，就可以解决闲置土地，解决闲置的房屋，扩大房屋的供应量，这样对资源的消耗就少了。现在国土资源部也在促使地方制定这样一些方案，由于制定方案的责任在省级政府，不是下面的市县在制定，这样地方的利益也在一定程度上得以规避。比如浙江、广东就在制定土地开发的强度等方面的规定。
名词解释
何谓“闲置土地”
按照《闲置土地处理办法》规定，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。同时还包括：(1)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日期满1年未动工开发建设的；(2)已动工开发建设但开发建设的面积应占动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五并且未经批准中止开发建设连续满1年的。
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