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自1987年发行第一张福利彩票以来，中国彩票销售额在2003年达至历史最高峰———401.4亿元。但就在这一年，国内两大彩票发行主管部门之一的国家体育总局，从彩票发行费中非法获利达5.58亿元。这一事实，于今年6月28日被正式公开披露。当天，国家审计署李金华审计长在向全国人大常委会作2004年度审计工作报告时，直指国家体育总局下属体育彩票管理中心向两家公司支付体育彩票发行费。记者调查获知，审计报告所指两家公司，系中体彩科技发展有限公司(下称科技公司)和中体彩印务技术公司(下称印务公司)。两公司均为国
家体育总局投资，专司体育彩票的发行和印制。显见，两公司本属“官商”，坐拥垄断经营之利，加之体彩中心超额支付发行费，这正是其2003年惊人利润的源泉。审计报告仅揭出冰山一角，水面之下，是更加令人触目惊心的现实。
两家利润惊人的公司
在位于京城东南的北京经济技术开发区，坐落着一栋白色的四层小楼，科技公司和印务公司正是在这里办公。体彩中心综合处处长闫玉丰接受媒体采访时称，体育彩票实行“管发分离”体制，即管理工作由体彩中心负责，发行销售交由公司操作。从2003年起，印务公司和科技公司受国家体育总局之托，负责体育彩票的印制和发行。工商资料显示，两家公司与体彩中心的紧密关联不仅在股权投资上的，也在人事上。科技公司首任董事长是中国女排名将孙晋芳———时任体彩中心主任。孙离开体彩中心后，科技公司董事长相应改由董鑫萍担任。董现为体彩中心副主任，主任一职目前空缺。这是两家创立伊始就获利惊人的公司。北京市工商局的年检报告显示：2003年，印务公司净利润8551.84万元，科技公司净利润1.96亿元；2004年，印务公司净利润1.2亿元，科技公司净利润7251.35万元。2003年12月，在科技公司成立周年之际，体彩中心减持股份至36%，将另外30%的股份以每股20万元的价格转让给全国30个省(区、市)的体育局的指定机构，每省受让1%的股份。由此，科技公司股东增至33个，一年后又有海南省体育局指定机构纳入，从国家体育总局到各省体育局，利益均沾的格局开始形成。2004年3月，两家公司分别召开股东大会，总计向股东分红3750万元。这一分红数额为两公司股东投资额的125%。其中，科技公司股东大会在云南海埂召开，会议决定，2003年度股东分红总额2500万元。其中，大股东体彩中心分得900万元，二股东北京华体实业总公司分得825万元，其余31个持股1%的小股东分获25万元。科技公司2003年利润总额1.96亿元，分红后所余1.71亿元用于转增资本金，依然稳稳当当落在股东手中。显见，通过公司运作，体育彩票发行产生的巨额收益，以公司利润的形式名正言顺地留在两家公司手中，再以股东分红的形式在体育总局系统内分配，正所谓“肥水不流外人田”。而观察两家公司于2002年末2003年初成立之际中国彩票业发行机制改革的背景，或可探悉上述公司运作模式设计的微妙动因。
“双寡头”机制与“自肥模式”
中国社科院工业经济研究所研究员朱彤在接受记者采访时，将长期以来的中国彩票发行格局定义为“双寡头直接竞争模式”。他解释，中国彩票市场特有的“先发展后定规”的历史背景与现有的彩票管理体制一起，为发行机构的“自肥”提供了巨大空间。位于庞大的彩票市场的最上层，是垄断彩票发行销售的两大寡头———民政部和国家体育总局；其下，是从中央到地方各个层级的福彩中心及体彩中心。早年，上述两大部门掌控着福利彩票和体育彩票两大市场，彩票发行销售所得，除奖金开支，其余在很大程度上由两大部门自行打理。这使得中国彩票发行从一开始就打上了浓厚的部门烙印，几乎成为“部门彩票”。“部门彩票”模式运行14年之后，渐已积弊丛生。各地兑奖造假纠纷不断，部分地区更未经批准擅自或变相发行彩票。与此同时，彩票发行、财务管理制度远未完善，发行费用过高，公益资金使用范围过于狭窄等问题，引起决策层的重视。为淡化“部门彩票”色彩，强化“国家彩票”概念，国务院于2001年10月下发《通知》，将彩票市场的规则制定和监管职能统一收于财政部之手。随后，财政部按国务院《通知》要求，于2001年底2002年初相继制定了《彩票发行与销售管理暂行规定》、《彩票发行与销售机构财务管理办法》。明确规定，彩票公益金、发行费用必须实施“收支两条线”管理，纳入财政专户管理。此项“彩票新政”出台一年之后，国家体育总局相继成立了科技公司和印务公司，将体育彩票的发行和印制委托给两家公司运营。
没有规则的地带
“发行费已成为发行机构的重要收入来源，这正是中国彩票发行费居高不下的症结。”朱彤指出，“谁能拿到彩票发行权，谁就能获得巨额发行利润，部门既得利益阻碍了中国彩票体制的改革。”中国彩票发行迄今已有18年的历史，但始终未有较高层次的法律法规出台。2000年财政部曾欲对体育彩票和福利彩票进行整合，统一以“国家彩票”形式发行，然时至今日，改革仍“只见楼梯响”。从2002年开始，体育彩票市场屡屡发生兑奖造假事件，此后，市场规模已从2002年的217.73亿元缩至2004年的154.2亿元。时至今日，中国彩票市场仍未有一部统一的法律来规范彩票的发行销售体制，更遑论引进竞争，建立起一个独立有效的公众监督体系。正是由于法治和公众监督的缺位，集体育彩票的管理、发行、销售于一身的体彩中心，才得以“发明”自建公司创收的方式，将彩票发行各个环节的收益尽纳囊中。面对一个拥有上亿彩民的规模宏大的彩票市场，面对一个数百亿的收益可观的发行市场，究竟要到何时，中国才能真正建立起公平且令人信服的规则？据《新华每日电讯》（晓健／编制）（来源：金羊网）
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