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本报记者 范思立
日前国家旅游局发布处罚通告，决定对有涉嫌组织非法滞留等违规违法行为的北京神舟国际旅行社集团有限公司、招商局国际旅行社有限责任公司和中商国际旅行社分别给予暂停出国旅游业务经营资格的处罚；对上海商务国际旅行社、中国民间国际旅游公司分别给予暂停出国旅游业务经营资格3个月的处罚。
此次处罚的缘起是，自去年九月一日中国开放欧盟国家为中国公民出境旅游目的地以来，连续发生了数起利用出境旅游非法滞留欧洲的案件。这些案件的发生，影响了出境旅市场的健康发展，也损害了旅游业的形象。
中国经济时报记者就此向国家旅游局询问详细情况时，其并未做答复；当致电这几家被处罚的旅行社时，其工作人员均婉拒了采访要求。
抓小放大？
“出境游中的非法滞留，不止发生在刚刚被处罚的几家旅行社，在圈内类似的问题常有所闻，甚至一些旅游龙头企业也有染。”中国商务旅游杂志社社长王建民在接受中国经济时报记者采访时如是说。他长期关注着我国出境游市场。
2002年曾轰动一时的43名赴韩游客失踪的“仁川事件”，正是国内某一知名旅行社组团的。旅游主管部门并未对其做出相应处罚，事情最后不了了之。但是，该企业被韩国驻华使馆停办韩国游6个月。他向记者表示，时常有一些出境游游客在国外“失踪”，在国际上造成很恶劣的影响，也许谁也无法准确估量这一损失。
主管部门对旅行社的监管不能只是拍苍蝇，更要打老虎，这样才能有效遏制非法滞留、旅行社参与偷渡等严重损害中国旅游业形象的事情发生。“现在，大家都在做，大家又都不公开做，这也可算作中国出境游市场的一种悲哀。但是，这种现象是不应当长久的！”他无奈地说到。
处罚依据不清？
在谈及旅游主管部门对5家旅行社给予的行政处罚时，王建民指出：“处罚依据不严谨。”根据2002年7月新颁布执行的《中国公民出国旅游管理办法》有关规定：对旅游者在境外滞留不归等违规行为，旅游行政部门对组团社可以暂停其出国旅游业务经营资格。但是，《管理办法》中并没有对违规行为的处罚做出详细解释，例如这次暂停其中两家旅行社经营出境旅游业务3个月，就没有明确的法规依据，“有主观决定之嫌”。
“目前我国旅游法规条例建设严重滞后，也是导致出境游问题层出不穷的主要原因之一”中国社科院旅游中心副主任刘德谦对中国经济时报记者说，“很多领域，我们总是走先开放后治理规范的老路，旅游业同样也跳不出这个怪圈。”
引导与管制都不可或缺
出国游中另一“事故多发带”就是出境游组团社间的代办签证。据悉，代办签证业务一直就是旅行社行业心照不宣的赚钱之道，甚至是部分旅行社盈利的主要渠道。部分不具备某些国家签证资格的中小旅行社更是通过其他旅行社“代办签证”业务组织出境游，而游客个人签证手续繁琐，极易让一部分旅行社钻空子，是典型的“事故隐患区”
“政府对违规旅行社的处罚是应该的，然而主管部门的职责和作用不能仅仅体现在管制上。”王建民对旅游主管部门的不妥颇有微词。本月初德国驻华使馆签证处致电中国相关旅行社，其核心内容即：严格控制中国旅游入境签证，而且某些游客出国前还需“面试”。他说：“就以此为例，德国驻华使馆这样做是不合适的。遇有问题，德国使馆应照会我国外交部来协商，不应将压力直接传递给中国旅游企业。而旅游主管部门至今未对损害中国旅游企业的做法有任何声明，时值今日，只是将一纸罚单交于违规企业，似乎就解决了所有问题。”
当欧盟旅游签证向中国游客紧缩时，旅游主管部门为何不协同有关部门与相关国家进行交涉，阻止这种不顾事实原委，打击所有旅行社的做法。主管部门对旅游企业的监管，不能只有处罚，更需服务于企业，应切实引导企业规范经营。既要打击市场中的违规违法行为，又要保护企业的正当权益。出现问题，不应回避绕行，而是积极协助企业共同应对，到那时中国旅游市场向成熟演进的日子就不长了。
当务之急是如何解决出境游中非法滞留等问题？戴斌建言：“发现和防止有滞留倾向游客的责任都集中于旅行社身上，这给旅行社的压力确实很大，最直接的原因是我国还没有建立旅游信用监管制度。值得重点提出的是，国家旅游主管部门应建立健全的个人旅行档案，它是防范犯罪的基础，也是防范偷渡者的第一道防线。”
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