3月22日，铁道部上海铁路局、常山县国有资产经营有限公司和常山水泥有限公司正式签订合同书，合资组建衢常铁路有限公司。此前一周，三方股本结构微调，此举再次引起各方惴度。
“尽管一波三折，但三方正式签约组建衢常铁路有限公司，这意味着国内首条民资参股的铁路，开始步入实质性建设阶段。”
3月27日，衢州市市长、市衢常铁路建设工作协调小组组长孙建国接受记者采访时显得很欣慰。
颇有意味的是，在正式签约前一周，三方股本结构进行了微调。铁道部仍保持控股地位，但常山水泥有限公司股本占比提高了1.5个百分点。
股比悄然生变 尽管常山水泥的参股并不能从根本上改变铁道部独家垄断的现状，但民营企业与“铁老大”携手铁路建设还是引起了各方的广泛关注。各方面对此表示出谨慎乐观甚至轻度的质疑，但各项相关工作还是在静悄悄推进。负责公司衢常铁路投资项目的常山水泥有限公司的副总经理江志源接受本报记者电话采访时透露，该项目初步设计、地质灾害评估、环境影响报告评估等已获有关部门批准，工程勘测定界全面完成，项目建设用地已通过国土资源部审核。三方组建的合资公司“衢常铁路有限公司”的名称也已通过国家工商总局的预登记。与铁路沿线乡镇签订桥涵设置案协商等工作已进入正式实施中。
江志源说：“目前正在落实的事情，就是注册资本金到位。”
有分析甚至将其与《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》联系起来，把民营企业参股衢常铁路看作是这一《意见》的试水者。
“我们并不要运营这条铁路。”江志源坚持向记者表示，企业运力紧张是他们投资铁路的最直接动因。同时也有带动区域经济发展的考虑，也不乏通过股比调整争取更多的话语权。
外界早已传得沸沸扬扬的衢常铁路股本结构在正式签约前一周进行了微调。铁道部上海铁路局、常山县国有资产经营有限公司和常山水泥有限公司所占股份分别由原来的35%、32.5%、32.5%调整为35%、31%和34%。
对于外界“计划在今年第二季度开工建设，明年底建成投入运营”的乐观说法，铁道部态度很谨慎。铁道部计划司一位官员特意向记者强调，应以“争取年内开工”的说法代替。
“符号意义”还是“事实意义”
衢常铁路的投资总量尽管不大（共9亿多元），其顺利推进却体现出铁道部对铁路投融资体制改革的决心。与外界持续不断的热炒明显不同，铁道部、常山水泥有限公司似乎更多地愿意“只做不说”或“多做少说”。
此前，关于铁路投融资体制改革的风声一直不断。
2004年的经济过热再一次放大了铁路运力不足的问题。依据国务院常务会议原则通过的《中长期铁路网规划》显示，到2020年时，我国铁路营业里程要达10万公里。这意味着需要的投入要从目前每年500多亿元增加到1000－1200亿元。而目前每年的铁路投资规模仅为500亿元人民币。
这是一笔中央政府很难应付的开销。铁路建设基金由于其本身诟病，社会各界呼吁取消之声日高，早在去年财政部已经决定取消铁路建设基金。时下一个共同的认识是，征收了15年之久的铁路建设基金今年底铁定取消，而这部分的规模是300多亿人民币。拓宽铁路融资渠道愈发显得迫切。当铁路融资改革经历了网运分离和主辅分离等“浅层改革”之后，铁路当局已经认识到，系统内部小打小闹式的改革已经不能适应形势的发展。2004年开始，铁道部尝试与全国22个省市自治区签署了《会谈纪要》，希望以“部省合资”模式解决铁路建设的高额投资难题。近期又从铁道部传出消息，国家有关部门正组织研究起草我国铁路投融资体制改革草案，以允许民资、外资对铁路网的运营部分进行投资。中国铁路吸引境内外资本的政策取向在今年2月22日的全国铁路工作会议上已经确立。铁道部部长刘志军在会上表示，中国铁道部将拿出一些干线铁路，采取股份制的形式聚集社会资本。
国务院颁布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中提到，国家将进一步在铁路行业中引入竞争机制，允许非公有资本以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。于是，带有全部股权改革意义的铁路投融资体制改革悄悄开始。
任何“第一”的事物，或许符号意义大于事实意义。而国家发改委交通运输研究院的一位专家表示，衢常铁路作为一次小规模的铁路多元化投资尝试，民营资本参与到国家铁道部的铁路建设及运营与管理中，已经是一个很大的进步。铁道部计划司司长黄民也向记者表示：“在这个项目之后，很快会有更多更大规模的社会资本进入铁路基础建设和运营中，而这些项目正在洽谈中。”
去年开始，铁道部尝试与全国22个省市自治区签署了《会谈纪要》，希望以“部省合资”模式解决铁路建设的高额投资难题。除了和地方政府合资以外，铁道部希望还能吸引到一些长期的战略投资者，如电力、煤炭、钢铁等大的集团公司，或者争取国外的一些财团或基金，因为他们实力比较雄厚。
旁失的民资话语权
然而，中国的铁路基础建设对民资敞开大门并不那么容易。实际上，中国铁路多年来未能吸引投资的重要原因之一，是铁路行业产权关系的特殊性未能得到应有的解决。其中最主要的问题是，任何由外部投资者建设并连接在国铁网络上的线路与设施，都可能由于国铁的自利动机而在行车指挥权方面受到歧视对待。
事实上，不单是民资犹豫不决，此前已进入铁路建设的一些非铁路系统地方国资也几欲退出。这些矛盾体现了改革主体的逻辑不一致：“一方面铁路系统迫切地希望引入资本，实现‘跨越式’发展；另一方面，却因为部门利益无法让利于人，常常挫伤合作者的积极性。”福建一位地方铁路工作人员分析。
福建省有一条地方出资兴建的铁路，当时初衷是希望客车能够通过这条铁路上国家大网(干线)，并出省运营，但一直未通过审批，这直接导致了长期亏损。直到2004年春节，铁道部才批准该线路在春运期间可开临时客车。至今，这条地方铁路仍然无法扭亏。
另外，在山西省中部有一条地方出资修建的铁路，初始设计年运量为800～1000万吨，但实际建成后运量竟然只有60万吨。这是因为当地铁路局车辆有限，甚至在国家干线上都不够用，更难说照顾到地方铁路了。
后来地方政府将该铁路控制权交给铁路局，铁路运力才逐渐恢复。“这说明外来者很难平等地享有路网的使用权和通路权，无法获取应有的经济收益。”
有报道称，“部省合作”被一些地方视为畏途，有些甚至萌生退意，如在珠三角的一条地方铁路已经连年亏损，地方政府目前只求全身而退。
这些矛盾和逻辑上的混乱最终被归结于政企不分。由于尚未实现这一起码的改革步骤，铁路运输企业仍然是铁道部门的行政隶属单位，既不具备法人财产权利，也非规范的市场主体。铁道部的政府和企业的双重身份也让投资者心存疑虑。“要想吸收到社会资金，铁道部首先必须政企分开。目前铁道部依然用行政命令的方式来支配企业行为，全路的运输资源也基本上由铁道部用行政命令的方式来配置，民营资本根本没有对自己的资产进行处置的权力，在现有体制下，他们不能得到任何承诺。这等于话语权旁落。”国家发改委交通运输研究所研究员陈元龙曾作上述评价。
民资破题尚需时日
“没有回报，谁敢投资？体制不变，很多东西只能成为口号。”一位不愿透露姓名的民营企业家对此深有感触。有专家指出，无论民营资本还是其它出资人，在铁路运输企业既非法人实体，亦非市场主体的状况下进入铁路，则意味着民营企业相应丧失了对自己财产行使的完整法人权利。也因此，他们对这一盛宴还在持观望态度。据悉，铁道部正在起草一份新规则，这份新规则将允许民营企业对铁路网络的运营部分进行投资。
目前有关部门已经有初步计划将三家与铁路相关的公司海外上市。其中一家是集装箱运输公司，第二家是特种货物运输公司，第三家是货物快递公司。这三家公司目前都归铁道部所有。
铁路上市无疑是民间资金进入的一种方式。铁道部计划司副司长张建平告诉记者，针对铁路自身不利于一般民间投资者进入其基础建设中的特性，铁道部已经开始对部分铁路项目进行公司运作，“目前铁道部正考虑是否要把一些优良的线路剥离出来，组建公司后上市，这样可以吸纳更多社会资金，这对铁道部自身的股份制改革也将是一个巨大的促进”，但他强调，“这一切还只是在摸索阶段”。
目前铁道部对于盈利前景较好的客运专线或其他铁路项目，采取“政府主导、市场运作”的方式进行，铁道部已授权中国铁路建设投资公司或铁路局作为铁道部的出资人代表，并相继成立武广、郑西、石太等客运专线公司筹备组。具体运作方式是铁道部的出资人代表和这些客运公司的筹备组与地方政府的出资人代表一起开展项目的招商引资工作，吸引其他投资者，包括一些大型国有、民营或股份制企业、金融保险业等战略投资者加入，按公司法组建公司。然后，公司将作为铁路建设、经营的业主，市场化运作。
铁路建设投资的规模效应与民营资本的非规模性成为另一个障碍。“铁道部的资本可能是几千个亿，民间资本几个亿投进去，所占份额太少，进去以后根本没有参与决策的可能性，如果非要进入，就必须抱团，但这相对于‘铁老大’来说还是太小。”张汉亚表示，“即使组建合资公司，仍然是铁道部垄断经营，除非是新路新网独立运营，完全公司化运作，否则受制于铁道部的统一调配，依然不能独立核算，收回成本。”
国家在政策上已规定，允许外商直接参与铁路干线路网的建设和经营，但保持中方控股。对于支线铁路项目允许外商以合资或合作的方式参加建设和经营。铁道部也在考虑扩大铁路建设债券发行规模。对于公益性强的铁路项目，加大国债等中央财政预算内资金的投入。记者获悉，铁道部准备着手研究利用产业投资基金、融资租赁或项目融资等方式吸引更多的民间资金投入铁路建设和经营。
【专家观点】
《民间资本需要更多话语权》
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衢常铁路属于铁道部规划建设的九（江）景（德镇）衢（州）铁路的一段，位于浙西衢州境内，全长约45公里，投资概算7.75亿元。该铁路计划今年第二季度开始兴建，明年底完工投入运营。
由铁道部、浙江常山县政府和浙江常山水泥有限责任公司三方共同投资兴建的衢常铁路，上海铁路局作为铁道部的出资人代表占35％的股份，常山县国有资产管理局作为常山县政府的出资人代表和常山水泥有限责任公司（民营）各占32.5％的股份。
衢常铁路资金投资近8亿元，其中60％将由衢常铁路有限公司通过银行贷款的方式解决，其余的40%由铁道部、常山县政府和常山水泥有限责任公司按所占股本出资。因此，上海铁路局实际出资额为9450万元，常山县国有资产管理局和常山水泥有限责任公司总投资17.55亿元。
常山水泥有限责任公司实际上是主营玻璃和水泥的民企浙江光宇集团的一家下属企业。常山水泥项目总投资人民币22亿元，规划在常山建设一个日产3万吨的水泥熟料生产基地。但是由于常山县只有公路运输，因此在当年签订项目协议书的时候，光宇集团就向当地政府提出了改善交通运输的要求。
作者：：肖波 实习生：周君彦
（来源：经济参考报）
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