种种迹象表明，一场事关国有企业和国家利润分配关系的变革正在低调展开。而长期混同于公共财政预算中的国资经营预算逐渐明朗——
近来，有消息称，国有资本预算最终确定由国资委负责编制，之后汇总到财政部，最终上报至全国人大。
根据国资委最新公布的数据，2004年181家中央企业实现利润4784．6亿元，比上年增长57．6％，占全部国有重点企业实现利润的80%以上。
尽管身为出资人代表，国资委对这笔钱并没有资本收益权。但面对如此巨额收益，作为出资人代表和国有资产管理机构的国资委不会无动于衷。
种种迹象表明，一场事关国有企业和国家利润分配关系的变革正在低调展开。而长期混同于公共财政预算中的国资经营预算逐渐明朗，国资委正式履行出资人角色的脚步也渐行渐近。
国资委的相关负责人表示，国资经营预算正在编制之中，涉及的问题很复杂，目前还不能透露细节。
谁来编制国资经营预算？
“国资委是一个专门管理国有资产的机构，需要通过一定形式，向全国人大汇报，以增加信息的公开透明度。而且编制国有资产经营预算也是完善政府预算制度体系的需要。”财政部财政科学研究所所长贾康在接受记者采访时说。
所谓国有资本经营预算是对政府在一个财政年度内国有资本经营性收支活动的计划，是国家财政预算的重要组成部分。
在国资委编制国有资本经营预算之前，我国的政府预算制度体系中只有一项公共预算，国有资本经营预算与公共预算列在一起，而国有资本预算职能一直由财政部行使。
2004年10月底，国务院国有资产监督管理委员会曾在北京召开了一个关于国资经营预算的研讨会，这是首次在小范围内征求专家对于关于如何建立国有资本经营预算体系意见的举动。
而在去年底与今年初两次重要的工作会议上，国资委主任李荣融与副主任李毅中更是给出了一个明确的时间表，称将在2005年“加快建立其国有资本经营预算的制度，为中央企业的布局结构调整提供手段。”
国有资本经营预算的编制是个复杂的问题，涉及多方面关系的平衡,以及国有企业利润的重新分配。国有企业要将自己的利润上缴出资人，从而体现出资人应享有的国有资本的收益权。
预算编制是整个预算工作程序的开始。不过，谁来编制国有资本经营预算也引来争论。其核心主要是国资委是特设机构，而非政府部门，能否单独编制预算未有定论。
财政部财政科学研究所所长贾康认为，“仅由一个部门来进行国有资本经营预算的编制是不可能的。对于国有资本经营预算国资委应会同财政部门一同编制。”
贾康认为，国有资本经营预算应该在公共财政框架内。广义的公共财政是包括国资的，国有资本预算总体应该是在公共财政框架内一个复式预算里相对独立的预算，并作为财政的一个附加预算向人大定期汇报。
而另一派的观点认为，国资委是特设机构，代表政府执行出资人职责。它编制的预算不属于政府预算，而是作为出资人的财务预算。
争论在短期内可能不会结束。“要通过立法来建立理想的国有资产监管体制，不仅是《国资法》，还应包括相关所有的法规的设置。”贾康在接受记者采访时说。
国资经营预算为何低调进行？
尽管看法不一，国资委最终还是取得了国有资本预算编制的主导权。有消息人士透露，目前国有资本经营预算除了正在编制中，北京市国资局正在进行试点，不过比较低调。
此前，时任国资委党委书记李毅中在接受媒体采访时曾表示：“从企业资产预算扩展到国资委的资本预算，乃至全国国有资本预算。还需要几年努力逐步形成。”
而在记者采访过程中，不少专家表示国资委在编制国有资本经营预算的过程中还存在不小的难度。
“编制国有资产经营预算的前提就是检查各种资产存在的情况，描述资产全景。如果国资委是一个出资人代表的管理机构，应首先明晰其资产全景，然后再进一步讨论收益权怎么履行。现在金融性国有资产、国土资源、铁路等国有资产，都在其监管视野之外，而行政事业单位有相当一部分资产是以经营的方式在运行。”财政部科研所所长贾康说。
国资委自2003年4月正式成立，是国务院直属的正部级特设机构，目前还不到两年的时间。而在国资委成立后的两年中，编制国有资本经营预算呼声不断。
国资委成立伊始，就把建立国有资本预算提上议事日程。国资委称，建立国有资本经营预算制度，“既是国有资产监管机构依法履行出资人职责的重要方式，也是推进国有经济布局、结构调整以及支付改革成本的重要手段。”
其实，早在十四届三中全会上，就曾提出过建立国资经营预算，使其从政府的公共预算中分离出来。
而在1995年起实施的《预算法实施条例》中，也曾提出要将原来混在公共预算中的国有资本和社会保障预算细分，加以完善，形成独立的预算。《预算法实施条例》第26条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算。”将国家的全部财政收支，按其性质编成两套或两套以上的预算。
不过，十年前的这条规定显得有些模糊，对于国资经营预算也主要是做出一些原则性的规定。在国资委筹划建立时，就有学者倡言建立国有资本预算制度。主张国资委编制国有资本预算制度的国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁认为，促进国有企业转型，国有企业在市场竞争中一定要获得资本回报，国有资本预算就是硬约束；另外，现在国有经济布局调整已到攻坚阶段，有必要通过国有资本预算统筹支付成本。
国资委成立后，也曾多次表示将逐步建立国有资本预算体系，使国有企业的经营者真正实现国有资产的保值增值。有专家认为，国资经营预算之所以进展缓慢，除了因为我国经济建设型财政向公共服务型财政转变进程缓慢之外，国资管理不可能从财政中独立出来，混淆了税收和国有资产收益的界限也是原因之一。面对多方博弈
“编制国有资本经营预算仅仅是国资委的第一步，而完成经营性资产向非经营性资产的转移，国有企业的盈余补充社保资金等，则是更高层次的要求。”财政部财政科学研究所所长贾康说。
尽管作为国务院下的特设机构，国资委自身的定位和功能还在不断充实之中，但是国资委最近的“动作”频繁。这个代表国家履行出资人职责的机构正渐渐显露出铁面无私的本色。
“目前，对于中央企业的利润上缴还是以税为主。通过国有资本经营预算究竟能得到多少分红还很难说，因为存在信息透明度的问题。因此要建立国有资本预算制度，首先就要建立国有企业分红制度，通过独立审计的财务会计来确保国有企业分红。”人民大学经济学院的一位专家在接受记者采访时说。
不过，对于分红制度能否顺利推行，一些专家表示并不乐观。在过去的20多年里，国有企业已经习惯了税后利润留在作企业内部循环继续作为国家投资的模式。因此，有关专家认为，国有资本预算中最难啃的骨头，将是国资委如何协调与国有企业尤其是中央经营企业之间的利益关系。
而除了要协调与国有企业之间的关系，理顺与财政部的关系也很关键。
在国资委成立前，国有资产事务主要由财政部管理。当时的国资局（国资委的前身）隶属于财政部，国资管理不可能从财政中独立出来。从理论上看，国资委是从出资人代表的角度对企业资产进行监管，财政部则是从公共财政角度跟企业发生关系。
国资委主任李荣融也曾在公开场合表示，2005年国资委将“按照国务院的部署，会同财政部尽快启动这项工作”。他也曾反复强调说，国有资产出资人代表是惟一的，只有国资委，不过在管资产的具体事务上，国资委跟财政部的关系显然还需要厘清。
在今年1月份的全国国资工作会议上，时任国资委副主任的李毅中曾经说过，国有资本的收益该怎么收、收多少、怎么使用、与公共财政什么关系、怎么补充社保，都是难题，我们希望能争取形成一致意见再上报国务院，最后由国务院定夺。（来源：经济参考报）
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