中改院首次推出中国改革年度评估报告
改革开放20多年，我国已初步确立了社会主义市场经济体制的基本框架，进入了完善社会主义经济秩序，健全社会、经济基础性制度安排的新阶段。但我们必须清醒认识到，我国社会、经济运行的深层次矛盾并未得到根本解决，以政府转型为重点的结构性改革方面尚未破题，改革还有很长的路。尤其是我国经济、社会发展进入了重大利益关系调整的新阶段，改革难度加大，来自各个方面，特别是普通百姓的改革动力不足。2004年春夏之交关于“产权改革的大讨论”，引发了人们对20多年来改革路径的思考和争议，甚至出现了对市场化改革的某些质疑和责难，这使得改革面临多方面挑战。在这个特定背景下，对2004年的改革进程做出独立客观的评估，不但很有必要，而且也很迫切。为此，中国(海南)改革发展研究院组织力量，一份近20万字的《中国改革年度评估报告（2005’）》于近日完成。报告在对2004年重点领域的改革作出客观评估的同时，还提出了相关的政策建议，为决策层和社会各方面提供了一份有价值的参考资料。
对我国2004年的改革进程如何评估，在很大程度上取决于对这次宏观调控的基本分析和判断。报告认为，本轮宏观调控中反映出的问题明显地同体制问题相联系，改革滞后是形成经济生活和经济运行突出矛盾和问题的重要根源。宏观调控反映和暴露出的经济增长方式、经济结构和经济运行机制等三大问题，根本上是体制问题、制度问题，要真正解决这些问题，根本的途径是改革。从2004年的改革实践看，已进行的各项改革在不同程度上都围绕本轮宏观调控而展开。农村改革，对于宏观调控取得阶段性成果起到了相当重要的作用，而且有效促进了农村经济的发展；金融体制改革、企业改革、投资体制改革、财税体制改革有相当一部分都是在完善宏观调控体制、抑制部分行业投资过热调控进程中展开的。可以说，2004年是改革的转折之年。
围绕“宏观调控凸显改革重要性”这条主线，该评估报告分别对2004年的农村改革、企业改革、金融体制改革、市场建设、社会体制和政府体制改革等六方面进行了基本评估，以及需要解决的重要问题。
农村改革 2004年是农村改革的转折年，是农村改革的历史新起点、新突破的一年。农村改革是2004年整个改革中的最大亮点。以十六届四中全会提出的重点解决“三农”问题为推动，在新一届中央政府以工促农、以城带乡，实现城乡统筹发展，建设和谐社会的发展思路指导下，2004年实现了农村改革的历史性突破：一是农村税制改革取得了实质性突破，减免、取消农业税的各项改革有序推进，“皇粮国税”的历史正在加快改变。年初中央时隔18年后再次颁布了“一号文件”，实现了重大农业政策的调整性突破，增加农民收入的各项政策纷纷出台并积极实施，以市场为导向的粮食流通体制改革迈出了决定性一步。二是实施“农业新政”，确立了“工业反哺农业”方略。三是坚持以人为本的改革观，促进城乡公平，协调发展的新突破。以温家宝总理为农民工讨薪为契机，2004年的农民工权益保护由讨薪到寻求制度保障；以完善农村新型合作医疗制度为代表的农村公共服务产品供给体制改革取得积极进展。但我们也清醒看到，农村改革中凸显的一些问题，尤其是农村税费改革引发的配套改革问题显现了农村改革的复杂性。一个孤军深入的改革，与原有体制不兼容而发生体制冲突，这是难免的。农村改革必须综合进行，配套推进。否则，改革的成果将被打折扣，甚至抵消。所以，应该进行农村综合体制改革试验，以检验各项改革成果相互的兼容性，进而整体推进农村经济、社会体制改革，走出一条统一城乡制度安排，推进城乡协调发展的改革新路子。
企业改革
2004年是企业改革比较困难但又取得积极进展的一年。就国有企业改革而言，已经到了以产权改革为重点的攻坚阶段。2004年的国企改革，主要围绕两方面展开：一是积极进行产权制度的突破性尝试和规范性改革。年初的“MBO元年”，到年末的MBO叫停，让人体会到国企产权改革的艰难；针对国有资产转让、交易不规范，交易过程中定价不合理，权力“寻租”等问题出台的相关规范性政策，显示了中央解决国企、国资问题的决心。二是建立健全国资、国企管理体制，探索新的国有资产管理方式。国资委省级配套机构相继挂牌，地市级国资垂直管理机构正在设立之中；中央直属企业加强主辅分离的经营投资管理制度改革，标志我国已经开始探讨一条由管资产向管资本转变的国有资产管理新路径；公开选拔国有企业经营管理人才标志着国企管理向职业经理人队伍建设迈进。但是，2004年还是国企改革的“寒冬”，MBO叫停，“产权改革的大讨论”使得国企改革遇到了前所未有的困难和挑战。我们必须清醒认识到，国有企业市场化改革的方向并没有错，国企产权改革的方向不容动摇，坚定不移地推进产权制度改革是国企改革的根本方向，下一步改革的关键是探索一条规范的国有产权制度改革的有效途径。
就非公有制经济改革而言，非公有制经济发展进入了完善其制度需求的新阶段。2004年，各级政府就产权制度保护和建立真正平等的市场经济制度出台了相当多的政策和文件，进一步肯定非公有制经济的地位和作用。但是，2004年非公有制企业扩张中暴露出的问题，凸显了以改革促非公有制经济发展的紧迫性。我们必须深化改革，为非公有制经济提供更宽松的制度环境和服务性的基本制度安排。
金融改革
2004年的金融改革，面临国内外的双重压力，结合新一轮宏观调控需要，步伐明显加快，在许多方面取得了重要进展：一是国有商业银行改革，经历了10多年的争议和讨论后，在股份制改革方面迈出了实质性步伐。中国银行和中国建设银行进行股份制改革试点有序推动，在国家注资的基础上初步完成了财务重组的任务，并提出了上市方案和时间表，深化公司法人治理结构的改革正在推进之中。同时，农行与工行股份制改革已提上日程。但是，我们必须清醒认识到，国有商业银行改革的核心是形成完善的银行治理结构。二是利率市场化改革迈出重要一步，存贷款利率实行单侧限制（贷款利率限制下限，存款利率限制上限），贷款利率放开了上限，存款利率放开了下限。三是外汇管理体制逐步放宽，但人民币升值的压力以及外贸条件恶化对我国汇率形成机制改革提出了新的要求。四是金融监管体系开始完善，金融监管初步取得成效。但是，我们不能忽略，金融体制和运行过程中的深层次矛盾与问题仍然存在，制约金融市场化的因素没有得到根除。特别是，金融领域出现的新问题和新趋势对我国的金融体制安排提出了新的挑战。因此，以保持经济的平稳发展为目标，积极推进金融体制改革的任务还很艰巨。
市场建设
2004年是我国市场全面接受挑战的一年。围绕入世后与国际市场接轨的需要，我国在市场体系的许多方面都进行了不同程度的规范性改革。改革主要集中在资本市场和土地市场方面：资本市场改革的力度很大，但主要集中在市场透明度和开通多元资金渠道两个方面，并未涉及到资本市场的基本制度安排——股权分置问题，下一步推进资本市场问题的核心在于制度性变革；土地市场，以规范为核心的管理、征用制度改革成效显著，但也未涉及到土地问题的根本——土地所有权问题。市场体系的发展中存在市场规模、组织发育、交易方式、市场秩序等方面积累的矛盾还需要在改革中加快解决。
就对外经济方面而言，2004年，拟开放行业按时，有些甚至提前兑现“入世”承诺，对外开放水平进一步提高。在农业、汽车业、电信、银行业、保险业、零售业、知识产权保护、文化产业等方面的开放程度都不同程度的提高。但随着开放水平的提高，我国也相应进入贸易摩擦多发期，倾销与反倾销对我国的贸易摩擦应对机制提出了新的考验。同时，显现出的问题是，由于市场建设不规范，与世界全面接轨面临全面挑战，外贸战略和体制转型需加快推进。
社会体制改革
2004年社会体制呈现出断裂与融合的特征，这既是市场化改革进入到新阶段的一个表现，也是我国走向和谐社会的一个表征。一方面，在2004年，部分弱势群体状况有所好转，但总体贫富差距进一步扩大；另一方面，利益集团化过程开始加速，中下层分化加剧、精英与大众的断裂凸显。2004年，社会改革主要集中在三个方面：一是社会多元中心初步形成，二是政府加大对弱势群体的扶持，三是政府对某些突发事件的处理更趋理性。但是，社会发展方面的矛盾仍很尖锐：总体贫富差距正在扩大，社会阶层的断裂可能威胁到社会稳定。在继续推进改革措施的同时，我们必须清醒认识到，在社会从单一中心向多元中心过渡的时代，社会体制改革的重要内容就是建立一个利益均衡机制，通过利益的表达和博弈来消除社会矛盾，进而更好地建设和谐社会。
政府改革
26年的改革走到今天，政府自身的矛盾已经成为我国改革过程中各种矛盾的汇集点，成为制约我国改革发展整体进程的一个关键性因素。我国经济体制多方面的改革之所以难以到位，不能取得实质性进展，都和政府转型不到位有着直接和间接的联系。从2003年的SARS危机看，政府在社会管理和公共服务方面的职能急需加强；从2004年的宏观调控看，政府主导型的经济增长方式已经到了非改不可的程度了。虽然在2004年，我国从投资体制、财税体制、行政审批等多方面开始推进政府改革，在建设公共服务型政府方面进行了有益的探索，但是在操作层面并未取得实质性突破。关键的问题在于，我国现阶段的政府转型在打破GDP政绩观的和调整利益关系等方面相当困难。因此，在2005年和“十一五”规划中，必须把政府转型作为下一步改革的中心和重点，必须突破实践层面和理论层面的障碍，加快推进建设公共服务型政府的实际进程。
2004年我国的经济体制改革有明显进展，在某些重要方面取得了实质性突破。但本轮投资过热及宏观调控中暴露出的问题也凸显了改革的滞后，特别是政府转型的滞后。报告提出，这些问题的解决，必须依靠改革的深化。目前改革遇到了多方面的困难和挑战，面临的最大挑战在于改革进入重大利益关系调整阶段以后，各方改革动力不足。因此，坚定不移地推进改革，必须全面解决改革与多数人利益的问题，并且实事求是地对改革方向、改革阶段、改革主体、改革与建设和谐社会的关系等进行重新的审视。只有目标明确、动力足，才能更好地推进改革、规范改革，使我们少走弯路。
第一，改革的市场化方向没有错。我们必须坚持市场化的改革方向不动摇。2004年关于国有企业产权制度改革的大争论中，有人提出，市场化改革的方向错了，因为市场化改革造成了两极分化，造成了腐败。实际上，社会公平问题、腐败问题不是市场化改革的必然结果，改革不到位是主要原因。例如，九十年代理论界就提出了社会保障制度改革，以后，又把社会保障制度改革作为国有企业改革的配套措施，但又没有采取许多实际有效的措施，这是引起社会矛盾和社会问题的重要因素之一。很多社会问题的产生与社会改革和收入分配制度改革滞后相关。腐败问题也同干部制度改革和政治体制改革不到位有着直接的联系。
第二，改革已进入重大利益关系调整的攻坚阶段，改革的路还很长。二十多年来，我国的基础性改革有了重大的进展，市场主体地位确立和市场在资源配置中的基础作用的基本格局已初步形成。但是，在以政府转型为重点的结构性改革方面还远没破题。这涉及到宏观经济改革与微观市场主体改革、经济体制改革与社会体制改革、经济体制与政治体制改革等方面。此外，当前我国的收入分配差距不断扩大，弱势群体有逐步增加的趋势。由此，社会利益关系快速变化，社会性公共服务需求日益增长。所以说，当前的改革处于全面调整利益关系的攻坚阶段。全面协调重大利益关系的关键在于加快政府转型，有效地推进政治体制改革和社会体制改革，建设和谐社会。
第三，着力推进改革的关键在于政府转型。2004年宏观调控中暴露出的问题凸显政府主导的经济增长方式已经难以为继，到了非改不可的程度了。现阶段经济改革都直接或间接地同政府转型相联系，都在一定程度上依赖于政府改革的实际步骤。例如：推进国有企业改革，发展非公有制经济，需要政府职能转变，并把大企业发展战略同中小企业的发展战略并举，为各类企业的发展提供一个良好的经济环境和市场环境。投资体制改革的本质涵义是什么？就是规范和限制政府的投资权限，给企业，尤其是民营企业更大的自主投资的空间。因此，2004年的中央经济工作会议提出，2005年改革的一项重要任务是落实中央的投资体制改革方案。我国要加快财政税收体制、金融体制改革和市场体系建设，关键也在于政府转型。政府转型的重点在于实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变；实现由经济建设性主体向经济性公共服务主体的转变；实现由以GDP为中心向以制度创新为中心的转变；实现由单纯注重经济增长到同时关注社会和谐发展的转变。
第四，改革的主体是老百姓，分享改革成果的主体也是老百姓。20多年改革的经验，特别是2004年农村改革取得历史性突破与国有企业改革的徘徊、争议，使我们清楚地看到，改革的主体是老百姓，分享改革成果的主体也是老百姓。哪项改革措施把老百姓的利益放在第一，哪项改革有强大的社会推动力，改革就会成功，就会受老百姓欢迎。反之亦然。温家宝总理在国庆55周年的招待会讲话中明确指出：“要推进经济体制改革、政治体制改革和其他方面的改革。调动一切积极因素，解决和发展生产力，更好地实现社会公平与正义，使所有的劳动者和建设者都能够分享经济发展和社会进步的成果。”从2004年受到广大农民欢迎的农村改革来看，我们可以总结三条经验：（1）要确立以人为本的改革观，人既是改革的目的又是改革的起点。（2）人民广泛参与改革，使绝大多数人参与改革，改革才能成功。（3）成功的改革要求分享改革成果，任何改革都有受益者、受损者，扩大受益、减少受损，使受损者得到补偿，才是成功的。因此，以人为本的改革是好的改革，是双赢的改革，是大多数人受益的改革。
第五，改革的目标之一是建设和谐社会。2004年，党的十六届四中全会提出建设和谐社会的目标。从根本上说，改革是为了调整好各方面的利益关系，使多数人在改革中不断获益。目前我国社会矛盾和社会问题比较突出，但是客观地分析，这些突出的社会矛盾和社会问题大都同改革不到位直接相关。因此，协调各方面利益关系，建设和谐社会，需要加快推进各方面的改革。例如，2004年某些地方发生的群体事件，其根源就在于没有很好地协调利益关系。改革是以“协调”促成稳定。从这个角度看，有组织的理性比非组织的理性要强得多。在社会矛盾和社会危机因素不断加大的情况下，积极稳妥地发展各类社会民间组织，包括农民组织，形成在党的政治领导下的协商对话制度，远比非理性的个体行为要好得多。从根本上说，以改革为主线，提供稳定的制度保障，将为保持社会良性稳定和长远稳定、构建和谐社会奠定稳固的基础。（来源：经济参考报）
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