本报记者 郝涛图/文 2004年1月13日，国务院总理温家宝签发了第397号国务院令《安全生产许可证条例》（以下简称《条例》），煤矿、非煤矿山、危险化学品、建筑施工、烟花爆竹、民爆器材生产企业均在管辖之列，规定在2005年1月13日前已经进行生产的上述企业应当申请办理安全生产许可证。否则，安全生产许可证颁发管理机关可以对应领而未领安全生产许可证的企业责令停止生产。
据相关统计，截止目前，湖南省2000家左右煤矿中仅有30多个领取了安全生产许可证，而这种情况并非个案；截止到今年1月13日，重庆煤矿实际办证率仅1.4％，山西省4000多个煤矿中仅有209个申请办理许可证。
为什么安全生产许可证的申请颁发比率这么低呢？它的阻力在哪？申请颁发率低下是否意味着《安全生产许可证条例》的流产？带着这些问题，记者日前专访了《条例》的主要起草人之一，国家安全生产监督管理局政策法规司副司长石少华。
记者：从相关的统计来看，各地的安全生产许可证的申请和发放率都比较低，造成这种情况的原因有哪些？
石少华：按照《条例》的规定，自2004年1月13日公布之日起至2005年1月13日的一年时间，为已经进行生产的煤矿企业申请办理安全生产许可证的法定期限。从总的情况看，申请办理安全生产许可证的企业中的煤矿企业的比例较低，申请和发证工作没有完成。因为各地的情况不一样，所以对煤矿申请发证的比例低还得作具体分析。
《条例》公布以后，和它相关部门规章的制定、以及发证受理和审查等一些准备工作都要配套进行。目前申请和颁发安全生产许可证的煤矿没有达到预期的数量，主要有以下几个原因：第一，从煤矿的构成情况来看，大部分国有煤矿现已提出了安全生产许可证的申请，也陆续颁发了安全生产许可证。申请发证率低的主要是乡镇的小煤矿。第二，《条例》公布后，还要做一些相应的准备工作，需要一定的时间。第三，《条例》规定，煤矿企业必须办理工伤保险，有一些省区实施工伤保险的工作还没有全面展开，某些地区甚至没有工伤社保机构，企业无法办理工商保险且拿不到工伤保险的证明，以致安全生产许可证的申请发证工作不能如期实现。第四，安全评价中介机构不适应评价工作需要也是一个客观因素。按《条例》规定，获得安全生产许可证必须先通过安全评价。全国需要进行安全评价的企业约有几十万家，而具备资质进行安全评价工作的中介服务机构仅400家左右。况且现有的一些评价机构的素质参差不齐，有些机构的专业技术水平不适宜开展大规模的安全评价。一方面评价机构少，另一方面评价机构不规范的也占相当比例，所以在短期内满足不了完成安全评价工作的需要，难以按期提交符合要求的安全评价报告。第五，一些地方不重视、不积极、不得力的问题也影响到申请发证工作进度。
记者：这些评价机构如何取得合法资质？
石少华：按《安全生产法》规定，安全评价机构属于社会中介服务机构。因此，一定要依照《行政许可法》、《条例》和国家安全生产监管局发布的《安全评价机构管理规定》的有关规定，对安全评价机构要进行资质认定，对安全评价机构人员也要进行资格考试或者考核，依法从事安全评价活动。
记者：《条例》公布时提出用一年时间来申请颁发安全生产许可证，是不是没有考虑到这些问题的复杂性？
石少华：立法时已对问题的复杂性有所考虑。当时主要考虑的是通过实施《条例》，建立安全生产许可制度，进行源头治理。对新建煤矿企业的安全生产条件要进行严格规范和实施市场准入，不具备条件的，不准生产。但实施安全生产许可制度的复杂性和艰巨性，就在于全国现有的2.5万家小煤矿的安全生产条件普遍较差并且是多年形成的，虽然经过多次的整顿和审查，有的已经取得了“四证”。但如果按照《条例》的要求，仍有部分小煤矿在短时间内难以具备条件，但又不能不对它们进行规范，不能任其乱采滥挖，草菅人命。因此，《条例》要求这些已经进行生产的煤矿也要申请办理安全生产许可证。通过《条例》的制定和颁布，目的是要促进这些小煤矿尽快改善条件，实现安全生产。对那些严重不具备安全生产条件，存在重大事故隐患的小煤矿要坚决让它停产，必须强制整改；经整顿仍不具备安全生产条件的，必须依法关闭。这些工作难度很大，情况比较复杂，需要一定的时间，不宜简单从事。总之，我们不能因为问题复杂而止步不前，半途而废。
记者：那《条例》的最终实现有没有一个时间限制？
石少华：任何一部法律、行政法规都不能也不可能规定实现这些法规的时间表，法律的实施通常需要经历艰难的过程，在我国当前法制不够健全的条件下更是如此。因为法律是行为规范，它确定人们行为的义务和权利的同时，也要引导、促使引导人们去遵守。不遵守的，依法采取强制措施或者实施法律制裁。这都不能一蹴而就，需要做长期艰苦的工作，绝非朝夕之功。尽管法律的实施绝非易事。
通过颁布《条例》的目的是要建立和实施安全生产的市场准入制度，防止不具备法定安全生产条件的新办高危企业进入生产领域，促使已经进行生产的高危企业改善安全生产条件，消除重大事故隐患，遏制重大、特大事故的发生，保障安全生产。当时之所以规定一个期限，是为了让企业尽早尽快提出申请，严格安全生产条件，加快建立安全生产许可制度，从源头上解决安全生产条件差的问题。但是任何一项法律制度的建立和完善都是艰巨的，需要坚持不懈地努力推进。因此，不能简单地确定一个时间表，预期在很短时间内使全国的煤矿企业都达到法定的安全生产条件。但是超过法定时限不申请领取安全生产许可证的，安全生产许可证颁发管理机关有权依法查处。只要坚定信心，全面推进，《条例》就能够较快、较好地贯彻实施，最终必将实现安全生产稳定好转的目标。
记者：《条例》第二条规定，涉及安全产生范畴的企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。从目前来看，有那么多的煤矿没有提出参加安全生产许可证的申请，如果继续从事生产活动，会受到怎样的处罚？
石少华：按《条例》规定，应当申请领取安全生产许可证的企业，如果没有申请安全生产许可证擅自从事生产或者申请领取安全生产许可证、经审查不具备安全生产条件，未取得安全生产许可证继续生产的，按照《条例》第十九条和第二十二条的规定，责令停止生产，没收非法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成重大事故或者其他后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
记者：如果到时候没有办证的煤矿没有停产，那么《条例》是否有遭遇流产的危险？
石少华：对所谓“流产”的危险，不能一概而论。《条例》一经颁布，必须坚决实施，不能因为问题复杂而不依法规范。但是法律的事实都有难度和阻力，这个问题也要正视，关键是能否坚决执法。如果含糊动摇、拖延等待、有法不依，再好的法律也是一纸空文。法律实施艰巨复杂与遇难而退是两个问题，前者是不可避免但可以解决的问题，后者是认识不足和消极放弃的问题。从国家的决心和措施上看，是要坚决推行安全生产许可制度。任何一部法都不是一经颁布，很快就能够不折不扣地贯彻实施。目前我国的社会主义法制还不够健全，一些地方政府领导人和煤矿企业负责人的法制观念淡薄，不能严格依法办事，依法从事生产。有法不依，执法不严，违法不究的情况还普遍存在，这种现状不可能在短期内彻底改变。但是，只要我们冲破阻力，知难而上，开创比较好的执法环境，地方政府和监管部门坚决执法、坚持执法，《条例》就一定能够得到较好的执行，不可能会有所谓的“流产”。对此，我们充满信心并将不懈工作。但是，如果有的地方政府和有关部门对发证工作不重视、不支持、不配合，不严格执法，甚至包庇纵容一些非法煤矿无证生产，那么在这些地方《条例》可能会面临所谓“流产”的危险，得不到坚决贯彻实施。如果发现这种情况，国家不能视而不见，要实行监督和问责。
记者：一些乡镇煤矿，特别是一些小煤矿跟当地政府有着紧密的联系，地方政府在某种程度上充当了保护伞。在勒令关闭小煤矿的过程中，手握尚方宝剑安监部门如何使招？
石少华：安监部门和有关部门都是在各级人民政府领导下行使安全生产监督管理职能的行政执法机构，对于当前安全生产许可证颁发和安全监管中存在的突出问题，各地的安监部门有责任向本级人民政府报告，促使上级政府领导的重视，采取有效措施，推动安全生产许可证的申请颁发工作。其次，可以通过上级人民政府对下级人民政府的督促检查来促使完成这项工作。安监部门应当履行本地区煤矿安全监管的职责，并与煤矿安全监察机构密切配合，齐抓共管，联合执法。此外，通过舆论监督，社会监督，使地方政府依法承担起这项责任，支持这项工作。对于不具备基本安全生产条件的，不能降低标准，不能发证。对于那些无视法律，拒不申请办理安全生产许可证擅自生产或者不具备安全生产条件继续生产的，要坚决依法查处。对于一些地方政府官员充当非法小煤矿保护伞的，要依法追究责任。做好安全生产许可证的申请颁发工作，改变煤矿安全的被动局面，关键是各级地方政府重视，真抓实干，依法办事。
《市场报》 (2005年03月01日 第四版)
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