特殊别墅触犯公共利益
前不久，我应邀前往一个阔别多年的海滨城市参加学术会议。友人特意带我去参观市民们为之自豪的音乐广场。在这个广场上，几乎所有来到这个广场游览的人都会注意到，在这个据称是耗资近10亿元的海滨公园的一侧，座落着近十栋豪华别墅。
别墅很新，看上去是近两三年内建造的。别墅群的后面是几座星级宾馆和儿童乐园绿地，但位置和地段都不能和这些别墅相媲美。如果说，这里的整体环境是个海滨公园的话，这些别墅就建造在公园的中心地段。
陪同我游览的当地朋友们忿忿不平地抱怨着，他（她）们不加掩饰地流露出对这些别墅的强烈反感。
暂且不谈论这些特殊别墅的主人们的身份和背景吧！几乎所有来到这里的人倒是都有一个共识：这些别墅建在这里是不合情理的。但是，为什么不合情理？人们似乎并没有确切答案。
ZONING：城市规划法的概念
站在这些豪华别墅面前，我依据自己在国外生活多年并对不动产法律规范的了解,脑海里很快联想到一个熟悉的法律概念，这就是如今在国际城市规划领域和房地产法律规范中风靡多年的术语：ZONING（土地分区规划或土地分区制度）。用ZONING规则的理论来分析眼前的事情，或许是有帮助意义的。
什么是ZONING呢？用美国的法律概念来说,ZONING是指政府(通常是市或者郡政府(CITYORCOUNTY)根据警察权(POLICEPOWER)对土地使用所划分的公众限制。其主要的作用在于将土地分区规划，以合理地使用土地，有效地控制和引导城市的发展。分区制度可以规范土地的利用功能、利用类型、利用密度和相关的物质结构。它以土地的不同用途来规划,如农业地只能限于用做农业耕地,住宅用地不可以用于商业设施的开发,公共商业用地不得滥用等。
土地分区制度之所以得以普及，其秘而不宣的答案在于：政府机构可以通过分区条例对土地的利用类型、范围和密集程度做出限制，以防止任何组织和个体进行随心所欲的开发，使社区的规划达到预期的目的。
同时由于它属于警察权(POLICEPOWER)的范畴，而不必为由此引起的后果支付任何补偿费用。社区政府所付出的仅仅是立法过程所需的费用和必要的行政管理费用。由此可见，它和征用规则有明显区别。
城市文明的经验变成法律
ZONING规范真正在一个城市或社区得到认可和实施,并不是那么容易的事情。这一过程充满了各种利益的激烈冲突。在美国法律史著名学者、美国斯坦福大学法学院教授Lawrence．M.Friedman新近出版的《20世纪的美国法律》(AmericanLawin the TwentiethCentury)一书中,将ZONING规范的确立视为20世纪美国财产法中最重要的事件。
进入20世纪后,大规模的城市开发活动雨后春笋一样在北美大陆蔓延。但是,由于缺乏规划,当时的城市的外观是杂乱无章和丑陋不堪的。当时的美国人自嘲地说他们的城市象是“在华丽的客厅里养猪”(Thepigin the parlor)。
开发城市的先驱者们很快发现,如果不对城市加以科学规划,其后果是灾难性的。只有通过政府具有强制力保证的法律手段才能制止财产私有者对自己的私有财产权的滥用。
纽约首先制定了ZONING规范。曼哈顿第五大道上那些高贵的服装店的老板们在欣喜若狂地看着那些纺织厂陆续迁往这个城市的北部地区同时,他们又被那些遮天敝日的摩天大楼的崛起而懊丧不已。
到了1930年,实施ZONING法律的城市增加到1100个。通常的做法是,地方政府以法律的强制手段将城市的土地按级差的方法划分为商业设施区、公寓住宅区、别墅住宅区、轻工业区和重工业区，土地的价值也随之逐级降低。
在亚洲,城市的发展大约比西方推迟了半个多世纪。1964年，新加坡颁布法律,将城市的生活娱乐区域和农牧业区域严格限定。违反者将受到法律的严厉制裁。
“让猪离开客厅”
在美国,实施ZONING强制规范遇到的最大挑战是财产的私人所有权。
由于政府通过法律手段对土地的强制性区分,使土地的价值随即发生变化，其结果直接导致土地房屋价格、租金和空置等不动产要素的急剧变化。有人欣喜若狂,有人满盘皆输。由此,财产私有者和政府的诉讼此起彼伏,接连不断。
研究结果表明,美国的法官们,包括华盛顿的美国最高法院的法官们,尽管他们毫不怀疑私有财产的神圣性,但当他们面对可能给自己居住的城市带来秩序和文明的ZONING规范,也纷纷持赞成和同情的态度。1923年,美国威斯康辛州高级法院在一个判例中支持密尔沃基市的ZONING法令的实施。判决认为该法令虽然损害了原土地所有人的财产价值,但有效地维护了城市的环境,使新鲜空气、阳光和草坪得到了很好的维持，防止了城市居民环境的“退化”(DETERIORATION)。
1926年, 发生在美国克利夫兰市郊区的一个ZONING诉讼案件(VILLAGE OFEUCLIDV.AMBLER)一直争执到美国联邦最高法院才见分晓。被告试图在一个独家别墅住宅区域内建筑高层公寓,被地方政府告上法庭。最高法院的法官指出,将居民区、商业区和工业区加以明确隔离无疑是个绝妙的构想。作为具有商业意图的公寓楼宇,将使低密度的居民区域失去原有的舒适和安全,导致交通拥挤并使儿童失去游乐的空间。“将公寓楼宇寄生在别墅区域内,如同一头猪跑出猪圈进了客厅,去错了地方。”
在某类情况下,有些“猪”如果先前已经合法地住进客厅了,为了避免给它带来不必要的困境,那就只好让它继续住下去。然后再通过公正合理的法律程序解决这个尴尬的问题。如果不动产所有人认为政府的ZONING规范不合理或不公平,可以要求市政府重新复议。如果对复议结果依然有争议,可以向法院提起行政诉讼。
面对一位美国专家的疑问 现在，让我们再把话题回到那个风光绮丽的海滨城市吧！当我们了解了有关ZONING规范的基本概念后，再回过头来看看，是不是多少感觉到其中的症结所在呢？
回到美国后，我把在那个海滨城里拍摄的照片拿给我的邻居WILLIAMWORD先生看。他是美国加州硅谷地区的一个中等城市的市政规划官员。他好奇地问我，这些别墅是文物古迹吗？它们具有历史价值吗？他以美国人看待东方文化时特有的方式在提出问题。
我告诉他，这些别墅既不是文物古迹，也没有历史价值，而是近年内建造的。他惊讶不已。他的情绪有点激动：“能拥有这块地皮的人实在是很幸运！住在这些房子里的主人大概很特殊！还有比把自己的私家别墅建造在一个大众公园里更奇特的事吗？可是我搞不懂：这样宝贵和位置奇特的地皮为什么会被批准去盖这样的别墅呢？在人口众多的中国为什么会这样不珍惜土地资源和不考虑大多数人的利益呢？中国不是已经改革开放了吗？不是每天都有很多中国的官员来美国参观访问吗？难道到现在他们还不讲究一点ZONING规则吗？在中国这样的事是不是很多呢？”
对他一连串的提问，我除了同样表示遗憾外，似乎无言以对。
我反问他，如果这样的事情发生在美国，情况会如何呢?他告诉我，首先，这样的事不太可能发生在美国。因为地方政府的ZONING强制规范,使土地的使用方向不会因为任何人的特权和地位而改变。你能设想在旧金山的金门大桥公园旁边或者纽约的中央公园里面建筑几栋私家别墅吗？即便政府有这样的规划，选民们能同意吗？即便你再富有、再有权势，也不可能得到这样的机会。仅仅凭借ZONING规范，就足以抵抗这些权势。其次，假设这些别墅是在政府ZONING规范颁布之前建造的,由于明显不符合社会的公共利益,可能会导致政府的征收行动。
我想，今后人们在这里建设一个五星级度假宾馆，或者修建一个儿童乐园，或者什么都不建，只是铺设一片令人赏心悦目的绿地，会有多少人可以来享受啊！
写到这里，我很想知道，每天伴随着阵阵海涛声，每天伴随着游人们和市民们好奇的目光和忿忿的责难，这些豪华别墅的主人们内心的真实感受是什么？
中国正在改变，游戏规则也在改变。公平与可持续发展的价值观已经被纳入执政者的考量体系中。据说，该城市的人大代表们一直在对这些别墅提出质疑，但对这个新形势下的老话题，至今似乎还没有一个满意的答案。
这是一个我在青年时代生活和工作过的美丽海滨城市。遗憾的是，此时此刻，这几栋豪华的海滨别墅，正在使这个令人爱恋的城市蒙受耻辱。（来源：经济参考报）
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