上海去年施行《土地储备办法》，正在不断改革招标、拍卖、挂牌制度
广州招拍挂暂难成供地主渠道，正在谋求多种途径回收问题土地 上海的土地市场从2004年的供应来看，招投标土地在出让总量中已经大约占到55%，2004年8月1日开始正式施行《上海土地储备办法》，该《办法》的规定被认为是上海市政府大力征购或回收土地的明确信号。目前，上海正在进行招投标制度改革，2005年挂牌制度可能将被引入到居住用地的使用权出让中。
招投标一度受到政策制约
上个世纪90年代中期，上海市土地规划、批租权主要掌握在区县政府手里，一方面带动了土地市场繁荣，同时也造成了不少无序开发的局面。2002年，土地批租权收回上海市政府，但是一级土地市场的供应量并不充沛，并且主要集中在闵行、松江、宝山等偏远地区。
由于受土地“农转非”停批半年等因素影响，从2003年年末至2004年上半年，上海市的土地招投标基本处于停滞状态，除了2003年底9号公告的20块土地在2004年2月正式开标以外，没有新的土地招投标公告。2004年8月27日有11块地通过挂牌方式出让，主要是商业和办公用地，这是上海2004年1号土地出让公告。10月14日，又有26块地通过挂牌方式出让，土地用途仍是商业用地。直到2004年3号公告，10月29日，才有44块居住用地进入市场。但因为采用最高限价，有11块土地流标。采访中，有业内人士表示，由于标的价格已经“曝光”，这些地块半年以内不会再进行招投标。
去年颁布土地储备法规
在增量市场一度受到政策制约的情况下，存量土地市场表现活跃。根据上海市房屋土地管理局公布的《2003年上海市土地使用权出让招标挂牌汇总表》显示，2003年上海市总计出让的土地有337幅，总量达2771公顷。而上海同期招投标出让土地184幅（其中居住用地140幅），共出让面积1550.33公顷，招投标土地在出让总量中，大约占55％，其他45％的土地来自存量土地市场。
不少媒体报道说，目前上海市囤积在开发商手中的未开发土地达6000公顷，这个数字几乎相当于上海市3年的新增土地供应量。
针对市场上庞大的存量土地，2004年8月1日起施行的《上海市土地储备办法》明确规定，土地管理部门将依法收回闲置的国有土地，这被认为是上海市政府将加强土地市场管理，大力征购或回收土地的明确信号。但不少专家表示，这些土地分属不同利益主体，利益关系错综复杂，不开发的原因也很多，要盘活这些土地非常困难。
采访中，1994年就进入上海房地产界的凯德置地相关人士对上海市政府的此举表示赞许。该人士认为，每一项政策的出台和实施都有一个逐步完善的过程，凯德置地进入上海十年，目睹了政府对房地产政策方面所作的努力，他相信未来会取得不错的成效。
招投标制度不断变化
伴随着上海土地供应市场变化的是上海市一直处在变动中的招拍挂制度，特别是招投标制度。2001年7月，上海修订了《上海市土地使用权出让办法》，随后又出台了《上海土地使用权出让招标拍卖试行办法》等一系列文件，规定6类经营性土地使用权出让应当通过招标拍卖方式进行。2003年上半年开始，上海市经营性用地全部采用公开招标的方式出让，但招投标的具体办法一直在不断变化、改进。
在体制方面，起初，上海市招标规则并不统一，各区县有自己的标准，遭到了很多开发商的指责。后来，上海建立了全市统一的招标委员会，招标评委在委员会中抽取，才逐步统一了全市的评分标准。在出让的具体操作上，2003年上半年的招投标主要采取价高者得，但是很快造成一些地段价格狂涨30%，之后政府出台一个价格区间，出价在区间范围内的是有效价格，并且规定在整个评分系统中，价格占55％，企业开发资质、项目的具体规划、设计等占45％，分高者得。
最高限价遭业界质疑
2004年12月9日，上海市政府推出了土地招投标采用最高限价，出价太高者出局的做法。政府底价是不公开的，竞标者需要通过自己的判断来评估相应地块价格，并出示竞标价。这项措施的直接后果是，44块土地公开招标，有2块异常终止，11块流标，有备而来的和记黄埔、凯德置地等地产巨头因为出价过高均颗粒无收。
2005年1月12日，广东珠江投资有限公司以15.8893亿元获得上海新江湾城首块C1地块的开发权。该地块是上海市中心城区最大一块集中开发土地，并且采用熟地出让的方式，因此吸引了42家开发商购买标书，最后6家入围。此次招投标的具体操作方式是，出让底价为14.4亿元，底价上升30％的价格为最高限价。在这个区间内出价的开发商同时还要接受商务标和技术标的综合评分，最终高分者胜出。
针对目前上海土地出让以招标方式为主，并非价高者得的局面，不少业内人士提出质疑，认为这样的操作方式存在政府权力寻租的情况。复旦大学金融研究院房地产研究中心副主任华伟认为，国内很多政策只有原则，没有细则，这造成了目前上海与广州、北京在土地招拍挂政策上的具体实施方法不同。出现这样的情况问题不在于地方政府，而是中央各部委在制定政策时，对各地没有一个统一的标准。对于40多家企业竞标，只有6家入围，华伟对在资金层面之外的入围标准的合理性表示了质疑。
针对上海年前推出的土地招标过程中最高限价的做法，中拍联董事局主席陈少湘表示非常不理解。他认为这种做法本身不够透明。“市场永远都比政府理智得多”，陈少湘如是说。
按照陈少湘的看法，上海应该仿效北京、广州，在土地出让中多实行挂牌、拍卖的方式。此前上海有不少办公、商业用地采取挂牌方式出让，但居住用地尚没有先例。
上海市房屋土地资源管理局在2005年1月10日发布的2005年第1号国有土地使用权出让公告中表示，此次出让的三块土地有可能全部采取挂牌方式。其中浦东新区潍坊新村街道245街坊23宗地块（E18单元A地块）包括商住项目。按照规定，若资格预审合格的申请人数超过5家（含5家）的，将采用招标方式出让；若资格预审合格的申请人数超过1家（含1家）且少于4家（含4家）的，将采用挂牌方式出让。如果这幅地块采取挂牌出让，将是上海市住宅用地挂牌出让的首次尝试。
除了对出让方式做出调整外，采访中有业内人士透露，上海房地产部门目前正对公开招标活动中有关评标办法和标准继续完善，今年经营性用地出让可能取消最高限价，实行价高者优先，但这一说法还没有得到政府有关方面的证实。 广州尽管从1997年开始就实行招拍挂制度，但至今依然难成土地供应的主渠道。广州数十家大开发商储备了大量的土地。目前政府正在通过撤销开发区、处理烂尾楼以及出台金融机构用土地抵债等制度来加速土地储备。
去年“招拍挂”仅实现计划出让的10
%与上海情况相似，广州市招拍挂出让的土地也远不能满足市场需求。有数据显示，2004年广州公开出让房地产开发用地9宗，总占地约11万平方米，而按照广州市土地开发中心2004年6月提供的《广州市2004年经营性国有土地使用权出让计划》，该年度应该有100万平方米的供应计划，招拍挂仅实现去年政府公布的全部出让计划的10%.而2004年广州二级土地市场上转让的地块达57宗，总占地约120万平方米，在一定程度上填补了这个缺口。采访中，有业内人士透露，2005年广州市政府会增加番禺、花都等区的土地出让，但总体力度不会太大。
这也促使不少缺地开发商从二级土地市场获得土地，而直接收购项目公司也是其获得土地的一个主要途径。
多种渠道下加快回收土地
相对上海出台的《上海市土地储备办法》，广州的动作更快一些。2004年11月14日，广州市国土资源和房屋管理局对没有在限期内补办用地手续的有前期投入的过期《建设用地通知书》用地，经过调查、认定，依法启动无偿收回程序，首批无偿收回27宗，总面积49.0525公顷；2004年广州还通过撤销41个开发区（园区），共计撤销开发区（园区）土地18063公顷；广州方圆地产顾问有限公司副总经理李力怡介绍，广州目前有200多个烂尾楼项目，2003年底有关政府部门曾出台“一楼一策”，希望能尽快理顺这些项目的产权关系，进入市场交易。到2004年7月底，广州市拆迁办已解决或已有明确解决方案的烂尾地块有35宗，用地面积327155平方米。
此外，2004年广东省政府出台了《关于加快金融机构抵债土地处置的若干意见》，文件规定可通过在土地交易市场交易、由土地储备机构收购、托管或申请调换同等价值土地四种方式处置金融机构所拥有的抵债土地。李力怡介绍，抵押给银行的土地，很多要经过地方国资委或国资办同意才可以由当地房管局挂牌，公开交易。但是要完成这一手续并不容易，同时土地功能转换也比较麻烦。
尽管一些措施施行存在难度，但这些措施出台意味着广州市房地产开发土地储备有望得到较大幅度增加。
提前几个月在媒体公布土地出让计划
与变动中的上海土地招拍挂制度不同，广州的招拍挂制度相对比较成熟，这与广州的房地产市场有关。广州目前有800多家房地产开发公司，但真正占据市场主流地位的也就40多家，这些大开发商土地储备一直都比较充足，掌握着广州土地市场的绝大部分土地。广州1997年就开始实行土地招拍挂政策，大开发商们对土地招拍挂政策非常熟悉，市场化操作也非常到位，“8·31”对广州的开发商影响不大。
目前广州市国土资源和房屋管理局通常会提前在主流报纸、国土房管局网站等媒体上公布两到三个月的土地出让计划，以利于开发商根据自己的资金实力以及每块土地的具体情况来选择是否拿地。
李力怡认为，两到三个月的时间段是比较合适的，既避免了开发商盲目拿地，也不至于一次性公布太多，使一些开发商对于某些土地倾向性过重，造成市场上某些土地流拍，某些土地价格过高，导致区域发展的不平衡。2005年挂牌可能成为上海住宅用地出让的新模式。
回顾
北京土地市场招拍挂历程
2002年招拍挂土地6宗，仅占当年出让面积8.5
%2003年1-10月招拍挂土地12宗，共58.42万平米
2002年6月，为具体落实国土资源部《关于招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，北京市政府出台了33号令，停止经营性项目国有土地使用权协议出让，2002年7月1日开始施行。但是33号令还是给协议出让留了几个口子：绿化隔离带项目、小城镇建设项目、危旧房改造项目、规划为高科技、工业用途的经营性项目以及其他重大建设项目中的经营性项目用地。这一具体措施的直接后果就是从33号令出台到10月份，仅四个月时间，北京市突击批发的土地量就相当于此前北京10年审批土地的总量。而与此相对的是，同时期北京公开交易的土地数量明显减少。据统计，2002年北京土地市场通过招拍挂的方式出让的土地仅有6宗，出让面积173.01万平方米，仅占当年出让总面积的8.5%.而2003年1-10月，通过招拍挂方式成交的土地只有12宗，总出让面积仅有58.42万平方米。
为了堵住这些口子，2004年2月9日，北京市政府出台了《北京关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的补充规定》，也就是所谓的4号令。业内普遍认为，这一文件的出台才标志着从1992年在北京开始的国有土地使用权协议出让制度真正退出历史舞台，北京土地交易走向公开化、透明化。
2004年3月，国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（简称“71号令”），规定2004年8月31日后，国内土地市场将不得再采用协议方式出让经营性土地使用权，国有土地使用权必须以公开招标、拍卖、挂牌的方式出让，是为“8·31大限”。当时历史遗留问题的项目中，共计288个项目近2500万平方米的土地顺利过关。其他800多个项目，2004年年底，北京市国土资源局出台文件规定，这些未过关项目，完成前期开发并达到国土资源局规定的入市交易条件后，可以由原建设单位向市国土局提出入市交易的申请，这才为未过关土地找到出路。
按照北京市土地整理储备中心公布的数字，从“8·31”至今，北京通过招拍挂成交的土地是26块，除个别地块有激烈竞价外，大部分地块仅一次报价。北京中原房地产经纪有限公司总经理李文杰认为，一些地块受冷落的情况和该地块所处位置、开发情况、规划用途以及开发商对土地体量的需求有关。
本版采写本报记者张宏强本版摄影杨明静吴万生李江松、010－63190000
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