中国环境与发展国际合作委员会循环经济战略课题组
走循环经济之路：中国别无选择
政府必须清楚地认识到，未来一个时期中国经济增长仍然是以高速度、高资源消耗和高污染排放为基本特征的。中国的人均资源拥有量、中国的人口规模、中国的生态环境特征等，都决定了中国必须走出一条具有中国特色的可持续发展道路，运用循环经济的新型发展模式，推动中国经济持续高速增长。
1、 中国未来一个时期内，经济具有高速增长的内在动力和压力。这些动力和压力表现在如下四个方面。
第一、按照目前国际上普遍认为人民币币值被低估的官方汇率计算，2003年中国人均GDP也已经超过了1000美元。这表明中国经济进入了以结构快速变动为特征的大众消费时代。这个时代的基本标志是：大多数居民的食品、衣着和其他生存消费得到基本满足，汽车大规模生产并快速进入家庭消费，家用电器快速普及。
进入这一阶段以后，国内需求将会稳步上升，必将拉动经济高速增长。
第二、中国正处于工业化加速发展时期。经济已经全面对外开放，加入到国际经济体系之中。一方面具有发达国家的充足的以节约劳动力和提高效率为基本特征的新技术供给，另一方面国内具有世界上最大规模的过剩劳动力供给。高效率的新技术与低价格的劳动力相结合，意味着产品具有充分的国际竞争能力。在未来一个时期内，中国的出口将会持续快速增长，并对经济增长产生持续的拉动。
第三、中国的工业化已经比城市化先行了几十年，2000年以后中国开始打破“户口”这一反城市化的制度安排，使城市化进程加快。城市化快速发展产生了两个转移，一是农民向城市转移即劳动力由低生产率区域向高生产率区域转移，二是农业人口向非农产业转移即劳动力由低生产率部门向高生产率部门转移。显然，这两个转移都将会促进生产率提高，而生产率的提高是人均收入提高和经济增长的根本源泉。这将会使国内需求不断增长，为经济增长提供强大的动力。而且城市化本身也将带来巨大的社会投资需求，拉动经济高速增长。
第四、中国经济面临着的巨大就业压力、社会保障账户数十万亿元的赤字、金融系统巨大的潜在坏账、对生态环境系统的长期透支而必须进行的巨大的生态环境修复补偿投资需求、缩小日益扩大的城乡差距和地区差距，等等问题，都需要中国经济保持持续的高速增长来解决。为了保持社会稳定和经济系统的安全，除了保持经济高速增长外，中国别无选择。
2、 经济高速增长仍将以重化工产业为主导。
未来一个时期内，国内投资和消费都将对重化工产业形成强大的需求拉力。在投资领域，城市化建设和农村基础设施建设都将对重化工产业形成巨大的需求。在消费领域，居民的需求增量将在很大程度上集中于汽车、住房等以重化工产品为基础的产品上。经济增长对能源、钢铁、有色金属、水泥、化工等高能耗、高污染排放的产品的依赖性将会很强。中国的钢铁、水泥、建筑材料等许多重化工产品产量已经居世界第一位，到2010年，中国的钢铁和水泥产量将有可能超过发达国家产量的总和。
3、 经济高速增长与资源短缺和生态环境之间的矛盾日益尖锐。
中国当前的生态环境已经恶化到了十分严重的程度。二氧化硫、COD、固体废弃物等主要污染物的排放都已经大大超过了环境容量。从资源供给的角度看，中国对国外资源的依赖程度将会日益上升。资源短缺和环境压力是中国政府和广大民众必须认识到的。显然，靠发达国家传统的高消耗和高污染排放的工业化模式，无法使中国在生态环境良好的状态下实现经济持续高速增长的目标。
推进循环经济发展：路径选择
推进循环经济主要是为了解决经济增长、资源短缺和生态环境之间的矛盾，但推进循环经济的政策应不与解决其它问题的政策相矛盾。
1、 在中国推进循环经济发展首先要推进制度创新。
制度创新就是要依据循环经济发展的客观要求，优先进行制度设计。循环经济的发展需要改变现有利益格局，把生态环境和基本资源作为生产要素进入市场“流通”，因此，首先要设计一种制度框架，明确生态环境和基本资源的产权关系，并明确规定其交易和补偿机制。
目前中国的生态省、生态市、循环经济省、市的试点建设中，普遍存在对技术的重视远高于对制度的重视的现象。基本操作模式是以政府作为推进主体。显然，这种发展模式在制度上还没有真正把循环经济的发展纳入市场体系中。
循环经济发展的制度涉及物质循环链中资源保护者、开发者、加工和制造者、消费者之间的关系，涉及经济行业之间的关系，涉及政府部门之间的关系，涉及地区之间的关系，还涉及循环经济中各利益实体的权利与责任问题，利益分配问题，效率与公平问题。这些问题都应在制度创新设计中得到体现。
制度创新的具体形式表现为循环经济法律法规体系建设。中国政府应该在已经出台的生态环境保护法律法规体系的基础上，尽快研究制定以加速发展循环经济为目标相关法律法规体系，借鉴发达国家经验，建立循环经济激励政策体系，鼓励企业循环利用资源，鼓励民间投资向生态环境领域投入，兴办循环利用资源和资源再生产业。
补偿机制是不同地区之间协同保护环境的基础，目前中国还没有形成明确的生态环境补偿机制，这不利于落后地区发展循环经济。
2、 将发展循环经济的政策纳入到国家宏观经济调控政策体系之中，使之与其他政策相配套。
过去国家的宏观调控政策主要集中于利用财政政策和金融政策调控经济总量，很少在总量调控的同时对不同部门和不同类型的企业和产品进行精细的分类调控，因此，在实践中往往是按照行业、部门和地区采取“一刀切”方式。对于循环经济发展，其政策应该充分细化，与财政金融政策相协调配套，防止政府不同部门按照部门利益和业绩需要“有选择地”执行。
规模经济必须强化，没有规模经济不可能解决环境问题，分散工业化的模式必须结束。经济总量增长和污染总量下降是可以做到的。但需要时间和投入。需要解决就业问题。
3、 选择发展循环经济的优先领域。
选择发展循环经济的优先领域应该遵循以下原则：
第一、应有利于增加就业，至少不与就业发生矛盾。必须在就业、节约资源和保护环境之间寻求平衡。对于环境保护，政府不应该仅仅采取堵住“污染排放出口”的办法，同时也要引导地方经济发展，提供和创造绿色就业机会。
第二、 应该以在总体污染排放中所占比例比较大，资源消耗多的行业为优先发展循环经济的领域。
第三、 针对短缺资源推进资源的循环利用。例如，中国的水资源总体上极为短缺，应优先推进水的循环利用。
第四、 具有较为成熟的循环利用资源技术、资源再生技术的产业领域应优先推进。
4、 发展循环经济必须在生态环境伦理体系和市场经济伦理之间建立一套新的循环经济伦理体系。
循环经济涉及生产和生活的所有领域，与全社会的所有人的利益都密切相关，因此，必须发动社会大众，充分认识环境和资源对可持续发展的严重制约，使全社会充分认识循环经济模式对中国可持续发展的重要性，吸引全体居民积极参与发展循环经济。有必要在中国开展一场发展循环经济的社会动员，鼓励非政府组织充分发挥作用。
5、 技术创新在循环经济发展中具有十分重要的地位。
没有技术上的可行性，或在现有技术水平下循环利用资源的成本很高，则循环经济就没有经济上的可行性。政府应该大力支持和鼓励循环经济技术体系的创新，并应该将其作为政府职能的一部分。目前各国政府关注的主要是高技术的竞争，循环经济技术不一定是高技术，但它确是人类可持续发展所需要的，带有很强公益性质的技术，应该受到政府的资助和支持。
6、 加强环境和资源监测的科学化、信息化和网络化。
发展循环经济不是目的，而是节约资源，保护环境，实现可持续发展的手段。推进循环经济需要有效率的政策和科学的管理，真实而充分的信息是提高管理水平，制定正确政策的基础。目前中国的环境和资源信息缺乏透明度和适时性，不利于循环经济政策的实施。发展循环经济因该加强环境与资源监测的科学化、信息化和网络化。
发展循环经济：起步艰难
当前中国在发展方面面临的最大的社会压力可以概括为就业不足、收入差距过大、环境污染和资源短缺四大问题。然而，这四大问题之间具有相互牵制的复杂关系，解决其中的一个问题可能会加重其他问题。例如，解决就业问题要求加速经济增长，但经济增长过快又会加大环境和资源压力；缩小收入差距不能以牺牲高收入者的利益为代价，应该靠经济增量的收入分配结构调整来解决，这也需要加快经济增长；环境污染日益严重，资源供给不足日益明显，要求适当降低经济增长速度，以便降低潜在的通货膨胀压力，而这可能引起更大的就业压力。我们必须寻求一条既能增加就业，促进经济增长，又降低环境污染，缓解资源供给压力的经济发展之路。循环经济发展模式正是这样一种模式。
但是，在实践中，推进循环经济也存在诸多障碍。
1、 企业规模小，发展循环经济缺乏规模支撑。
中国“五小”（小造纸、小化工、小矿山、小钢铁、小水泥）企业在中国污染密集型和资源型行业占有很重要的地位。这一特点在落后地区表现得更为明显。实践表明，只有实现规模经济，循环经济才能得以发展。例如，山东省在几年前强行关闭了一批年生产能力在5万吨以下的小造纸厂，在政府的支持下建立了几个年产量超过20万吨的大造纸厂，实现了造纸生产能力的规模化集聚，不仅造纸产量得到了很大提高，经济规模扩大，而且造纸业产生的污染下降了。
2、 尚未形成适合区域性循环经济网络发展需要的经济机制和政策体系。
目前国内的循环经济主要在企业层次以示范企业的清洁生产为核心，以污染治理和典型企业内部循环利用资源的方式展开。
已经形成的以大城市为核心的循环经济网络，主要由有直接利用价值和经济效益的生产废弃物回收利用，有直接利用价值和经济效益的生活垃圾收集、分类回收、再生化处理加工体系组成。这是市场自发形成的，以分散的农民垃圾收集者和集散者组成的不完善的网络。基本是可以直接卖钱的“拿走”，不能直接卖钱的“抛弃”，存在对环境的二次污染隐患。
没有直接利用价值，需要进行深加工处理并且直接经济效益不高的废弃物和生活垃圾，还没有形成循环利用网络，主要由国有清洁企业收集清运，以直接集中填埋处理或直接向大自然排放的方式处理。一些城市建立了垃圾再生处理设施，但由于缺乏运转费用而不能运转。其主要原因是缺乏一种弥补市场外部性的政策体系支持和投融资机制。
3、 观经济调控政策与循环经济发展之间缺乏一致性。
为了解决经济发展中的资源短缺和环境问题，中央政府把发展循环经济提到了很高的地位。但在各级政府和综合经济管理部门的相关政策中，仍然没有把发展循环经济作为整体政策中的一个环节进行具体化落实。发展循环经济仍然边缘于主体经济政策之外。
例如，当前宏观调控中，中国人民银行对金融机构实行窗口指导，限制对钢铁、电解铝、水泥等过热行业的贷款；国家发改委发布关于控制钢铁、电解铝、水泥三行业投资的意见；在对钢铁的限制中，并没区分单纯性地扩张生产规模的项目和循环利用资源的项目，而是一律给予限制。其结果是，一些循环利用资源的项目也被卡住了。
4、 未形成适合于循环经济发展的制度体系和运行机制是循环经济发展缓慢的根本原因。
适合于循环经济发展的制度体系，应该包括生态环境要素的定价和有偿使用制度，生产者责任延伸制度，消费者责任制度，政府责任制度，等等。促进循环经济的激励机制，包括企业资源再生利用的激励机制，节约使用资源的激励机制，有效的技术支持机制，等等。不解决制度和激励机制问题，仍然按照传统的对经济管理的认识，把生态环境和自然资源排除在宏观经济要素之外去管理经济，循环经济发展模式将无法实现，可持续发展也仅仅是理念。
5、 在循环经济管理方面，中国尚未建立起基本的物质流量表，对于企业和地区进行循环经济管理缺乏基本的数据信息。
改变这一现状需要从企业开始，建立基本物质流量表，在此基础上建立地区和国家物质流量表，这是对循环经济进行有效管理的基础。要做到这一点并不容易。全社会的物质流动网络极其复杂，这需要政府建立一套科学的方法体系，以便能够对物质流进行监控和管理，并有针对性地采取相应的调控政策。
6、 尚未颁布比较详细的促进循环经济的政策清单，对于发展循环经济还没有明确的优先领域和产品目录。
中国推进循环经济主要还是以环境保护为目标，把发展循环经济作为从源头上治理环境污染和保护环境的手段。因此，目前涉及循环利用资源的政策和法规主要体现在环保法律和法规之中，在国家主流宏观经济调控政策中，还没有把发展循环经济作为基本内容。这也是各项政策缺乏协调的原因之一。
背景链接
何谓循环经济
循环经济是针对持续的经济增长对资源和环境压力而提出的一种新的经济发展模式，也是指一种新的技术经济范式。
在技术层面上，循环经济通过生产技术与资源节约技术、环境保护技术体系的融合，强调首先减少单位产出资源的消耗，节约使用资源；通过清洁生产，减少生产过程中污染排放甚至“零”排放；通过废弃物综合回收利用和再生利用，实现物质资源的循环使用；通过垃圾无害化处理，实现生态环境的永久平衡；最终目标是实现经济和社会可持续发展。
在经济层面上，循环经济是一种新的制度安排和经济运行方式。它把自然资源和生态环境看成稀缺的社会大众共有的自然福利资本，因而要求将生态环境纳入到经济循环过程之中参与定价和分配。它要求改变生产的社会成本与私人获利的不对称性，使外部成本内部化；要求改变环保企业治理生态环境的内部成本与外部获利的不对称性，使外部效益内部化，。最终实现经济增长、资源供给与生态环境的均衡，实现社会福利最大化和社会公平。
在资源与环境的巨大压力下，中国政府已经把发展循环经济，建立节约型社会，作为全面建设小康社会的必由之路。
中国循环经济发展的三个阶段
第一阶段：20世纪80年代以前。在这个阶段，尽管世界上还没有系统地提出循环经济的概念，但实际生产中已经具有循环经济的萌芽。例如，当时的“三废”利用。
第二阶段：20世纪90年代~2002年。其主要特点是，在环境压力下对循环经济理论的认识逐步深化。进入20世纪90年代，随着经济增长带来的环境问题日益突出，中国政府和居民的环境意识开始觉醒，治理环境污染开始由末端治理向源头治理转变，清洁生产和减少消耗成为环境保护部门关注的重要问题。这一阶段，强调以生态规律指导经济活动，发展经济生态系统成为解决环境问题的重要手段。
第三阶段：2003年起进入到循环经济理论和实践推进阶段。进入2003年，中国在不断深化循环经济理论研究的同时开始加快循环经济实践的步伐。但是，从对国内一些省市发展循环经济的初步调查结果来看，循环经济在中国的发展尚处于非常初级的阶段。全面发展循环经济还面临着很多困难。 我国首家循环经济生态城市试点单位贵阳市已顺利完成全国第一个循环经济生态城市总体规划和全国第一部循环经济生态城市地方性法规，并全面启动循环经济项目建设。
本报记者 刘子富 摄（来源：经济参考报）
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