20 世纪 80 年代后期以来 , 美国贸易政策的一个突出变化 , 就是一改过去对双边及区域自由贸易的漠视,而采取多边、区域及双边并重的政策。尤其是近两年来 , 更是四面出击 , 逐步推进 ,以美国为中心遍布全球的一个双边及区域自由贸易协定(FTA) 网络正在计划和形成之中。
一、最新进展及动因
2002 年 8 月 , 美国总统布什终于签署 2002 年贸易法 , 这项来之不易的贸易促进授权(TPA)为美国对外快速谈判奠定了国内法律基础。该法第 2103 条规定 , 国会对总统的贸易促进授权期限至 2005 年 6 月 1日 ,必要时可再延长两年。贸易促进授权包括针对其他国家签署的 FTA 协定 , 以及在 WTO 谈判架构下所签署的多边协定。
尽管钢铁关税和新的农业补贴激起了全世界的不满 , 损害了美国的信誉 , 但当布什政府获得 TPA 后,马上开始对其他国家大肆鼓吹自由贸易的利益 , 并转而采取进攻性的自由化战略。2003 年 ,美国行政部门最大限度地利用了TPA，在多边层次积极促进 WTO 全球贸易谈判 , 在区域层次推进 FTAA (美洲自由贸易区) 谈判,在双边则签署了与智利和新加坡的FTA 协定 , 随后发动了与 12 个以上国家的 FTA 谈判并宣布与另外 8 个国家进行FTA谈判的意图 , 使 2004 年成为 FTA 谈判最忙碌的一年 (见表 1)。
在美国目前已经签署的 FTA 协定中 , 除了与以色列、加拿大及约旦的双边 FTA 外 , 其余都是近两年谈判达成的,而且美国从谈判到签署 FTA 的周期也有缩短趋势。美国贸易战略调整的基本动因有：
(一) 全球区域经济一体化进程加快对美国构成竞争压力。90 年代以来 , 全球范围内区域贸易安排的数量急剧增加,涉及领域也不断扩大。欧盟在欧洲扩大的同时 , 也将目标投向美洲 , 寻求跨区域的谈判对象 , 并意图在 10 年到20年的时间内在美洲发展一个类似于美洲自由贸易区的一体化组织。欧盟与墨西哥达成的综合性 FTA 于 2000 年 7 月 1 日生效,并同时与南方共同市场国家及智利进行 FTA 谈判。随着欧盟影响的日益增强,对美国在世界特别是在美洲的政治经济地位构成竞争。亚太地区也一改过去不积极态度 , 对各种形式的区域贸易安排表现出不断高涨的热情,并在 APEC 的基础上 , 探讨建立更紧密的经贸安排。在拉美地区,中美洲共同市场、加勒比共同市场、拉丁美洲一体化联盟、南非共同市场、安第斯集团等区域贸易合作也较为活跃。因此,美国贸易政策的制定和调整不能不考虑上述国际环境的变化 , 在 2003 年 7 月时 , 全球生效的 FTA 总数有 150 个,而美国仅有 3 个。越来越多的 WTO 成员介入到 FTA 谈判中 , 美国已无法抵制这种潮流,只有选择加入其中才能更好地驾驭趋势的发展。
(二) 强化美国在世界贸易体系及规则制定中的领导权。随着区域贸易安排的增多和扩大 , 这些区域性的规则,有可能与美国的做法及惯例不符 , 这些规则也可能会影响到多边规则的制定,及增加交易成本或不符合美国利益。美国希望通过综合性、高标准的 FTA 谈判 , 为世界其他 FTA 建立提供可供模仿的美国模式,从而强化其在贸易规则制定中的主导权。
(三) 美国对多边贸易体制的控制力减弱。随着多边贸易体制的发展 , 美国在其中的控制力有减弱趋势,这不符合美国的安全利益。突出表现在：
第一 , 自从 1967 年肯尼迪回合以来 ,GATT/WTO 仅达成了两个综合性的贸易协定 , 即 1979年的东京回合协定以及1994 年的乌拉圭回合协定。尽管这两个协定对全球贸易的影响是任何双边及区域协定所无法比拟的,但其谈判过程往往是漫长、曲折及充满不确定性。
第二 , 随着 WTO 成员数量的增加和多样化 ,WTO 达成协议的难度也更大。
第三 , 从 WTO 的决策机制看 , 美国并没有比其他成员具有更大的决策权。WTO 要通过一项重要的决策需要在147个成员间达成共识 , 而要否决一项重要决策只需一个成员即可 , 且不管这个成员经济规模有多大 ,及是政治还是经济的原因。
第四 ,WTO 争端解决机制对其成员国内贸易政策的约束力日益增强 , 美国在争端解决中屡屡败诉,使美国国内政治对多边贸易体制产生强烈抵触 , 甚至有人声言要退出 WTO。
第五 , 西雅图会议失败后 , 美国国内不愿意被动接受 WTO 对美国开放市场提案的否决 , 也不愿意坐等多边谈判奇迹的出现,更不希望把所有可交易的鸡蛋都放在多哈回合一个篮子里。因此 , 美国转而从双边及区域寻找突破口 , 即使多边谈判没有进展或失败,FTA也可以成为一个重要的安全阀和补偿。
(四) 美洲自由贸易区 (FTAA) 不断搁浅。美国非常重视 FTAA 的组建,因为它使美国可在自己的半球搭建一个更好施展抱负的舞台。但由于这个北美最大的经济体与南美最大的经济体巴西之间对FTAA的基本结构方面的巨大分歧 , 使 2003 年的迈阿密会议除了使双方同意保持不同意见外 , 没有达成任何协议。从目前美洲各国FTAA对农业补贴的分歧来看 , FTAA 的未来并不比多哈回合谈判明确 , 或许得等到多哈回合谈判结束时 FTAA才有望建成。迈阿密FTAA 部长会议上 , 在达成自助餐式的框架协议的同时 , 美国宣布发动一系列新的双边 FTA 谈判 ,试图与西半球 2/3以上国家签署次区域或双边 FTA。这进一步表明了美国贸易战略的转变。
(五) 通过 FTA谈判弥补多边谈判的不足。现在的自由贸易协定已经不仅仅是贸易问题。FTA已成为美国实现众多非经济目标的工具。美国目前签署的 FTA协定的一个重要特点就是标准高、综合性强 ,所有协定均包含有劳工标准及环境保护等啊。尚未涉及的条款。通过 FTA 的运作和实施 ,可以实现多边谈判难以达到的目标。
(六) 因应其他贸易伙伴 FTA 实施产生的贸易转移效应。如果区域一体化发展趋势持续下去 , 这些不包括美国在内的FTA协定会使美国的出口商在这些国家市场上处于竞争劣势,同时使美国贸易谈判目标的成果复杂化。因为即使美国厂商可能是世界上特定地区生产效率最高的,也必须克服享受零关税或其他优惠措施的外国厂商的竞争优势。美国公司为避免较高壁垒 , 可能会去国外投资 , 使美国国内就业机会丧失,并伤害美国国内厂商和工人的利益。
根据美国国家制造业协会的数据 , 自从智利于 1997 年起开始进攻性 FTA 谈判以来 , 美国由于没有与智利签定FTA,美国出口商面临的是 6% 的统一关税 , 而欧盟、加拿大、巴西等国的出口商却以零关税进入智利市场 ,使得美国的小麦、大豆、谷物 ,纸制品 , 塑料及建筑设备等逐步失去在智利的市场份额。另外 , 在美国与中美洲国家签定 FTA 前 ,这一地区已经有 20多个贸易协定 , 包括对来自墨西哥、加拿大、智利和一些南美国家的优惠安排,使美国出口商在这一地区处于一定劣势。而消除这种不利影响的最佳选择 , 就是更有效地进行双边、区域及多边贸易谈判,建立一个相互支持的、稳定的贸易协定网络。
二、战略目标及途径
美国的贸易战略 , 即通过一系列雄心勃勃的贸易议题和谈判计划 , 创造一个“竞争性自由化”环境 , 给自由贸易注入新的政治动机,从而成为一种攻势 , 实现美国的战略目标。FTA 谈判本身不是目的 ,而是美国实现其广泛的经济、政治及安全目标的途径和战略。
(一) 作为促进经济发展的途径。在目前多边自由化停滞不前的情况下 , 美国国内更多的人认为 ,FTA总体上可以为美国经济注入新的竞争和活力 , 增加经济规模 , 创造一个更加一体化的生产过程 , 使要素配置更为合理,特别对服务部门如电讯、金融服务和运输等领域的意义更为突出。
(二) 作为剌激竞争和激发更为广泛的多边谈判工具。随着 WTO 成员数量的增多及多样化 , 在所有147个成员中达成共识变得更为困难。谈判者被迫考虑所有成员可以接受的最低标准。美国试图利用FTA对多边谈判构成机制性的竞争。美国将选择有相近意愿的国家形成联盟 , 谈判 FTA, 或至少表达谈判的意愿 ,从而对那些爱唱反调的WTO 成员发出信号 , 如果他们不愿意严肃地谈判以削减贸易壁垒 , 美国将会追求多边体制之外的FTA,从而利用杠杆作用分化那些“不听话”的 WTO 成员。美国的 FTA 伙伴将可能成为其在 WTO 及 FTAA谈判中的联盟。另一方面, 与一个成员或一个抱负相近的小集团的谈判可以达成更有意义的自由化方案 ,特别是为未来谈判中的一些困难和敏感领域做好先行准备 ,从而提供符合美国利益的模式。
(三) 优先谈判对象的选择。在众多希望与美国达成 FTA 协定的竞争者中 , 如何设定优先谈判对象。分析美国现在和潜在的FTA伙伴 , 可以看出 , 美国选择的 FTA 谈判对象一般具有高度战略地位及良好的外交关系。例如 ,以色列是美国在中东地区的重要盟友,用以遏制伊朗、伊拉克及国际恐怖主义的扩张。韩国则可以用以围堵布什总统眼中“邪恶国家”之一的朝鲜的杀伤性武器扩散。澳大利亚、智利、新加坡都是美国发动反恐战争的坚定支持者。美国非常重视与泰国的FTA谈判 , 因为这是美国东盟谈判计划 (EAI) 的一个步骤,希望以此为东盟国家建立一个有吸引力的样板。而已经签署的与约旦及摩洛哥的自由贸易协定则是中东自由贸易区(MEFTA)框架的组成部分。美国在各地区确定不同的重点国家 , 这些国家对于推进美国的地区战略 , 具有举足轻重的地位。
为使 FTA 的利益最大化 , 美国选择其FTA伙伴时还要考虑：能够对美国国内市场注入竞争活力和海外出口机会；是本地区改革的先锋和领头羊,而这一地区成功改革的模式是美国所需要的；能够成为以后谈判的样板；有助于美国式民主和价值观的推广等。虽然 , 在美国新的FTA伙伴名单中 , 都是经济上的轻量级选手 , 没有一个是经济总量排在世界前 10 位的。但根据美共和党 2004 年政治纲领,美国已经缔结 FTA 及正在谈判的共计 22 个国家 , 作为一个整体 , 已经成为美国第三大出口市场 , 经济购买力达到2.5万亿美元。而且 , 按目前的谈判速度 , 美国的 FTA 网络对美国及世界的影响也会随时间而增加。
(四) 作为美国推进地区战略的工具。作为推进地区发展战略的工具 , 美国的通常做法是 , 先确定地区总的 FTA 发展目标,然后再由易到难、以点带面、分阶段、分步骤地推进 , 首先与重点国家签定双边 FTA, 最后再将这些双边FTA融合成为大的区域性的自由贸易区。
美国的中东战略反映了美国的安全利益及反恐新思路。体现了美国 FTA 战略中广泛培养及循序渐进的原则。首先,美国积极支持中东地区和平国家加入 WTO；其次 ,与条件成熟的国家达成贸易投资框架协定(TIFAs),与感兴趣的国家谈判正式的双边投资协定 (BITs)；在以上协定基础上 , 谈判综合性的FTA；这些双边协定最终将扩大成为次区域的协定, 在 10 年内 , 将这些次区域的协定融合成为美国中东自由贸易区。
美国在西半球的战略也是分三步走：首先 , 在 FTAA 内 , 建立美洲 34 个国家共同的权利和义务；其次 , 鼓励FTAA内部希望进一步自由化的国家 , 参与更高水平的市场开放承诺。美国的做法是 , 先与 2/3 的西半球国家签署双边FTA,再将双边谈判逐步扩大到诸边谈判中；随着时间的推移 , 贸易自由化的动态效应将使那些不积极的国家 , 看到参与国的利益而改变态度,融入到一体化中 , 从而最终实现美洲经济一体化。
另外 , 美国对于有战略考虑的发展中国家来说 , 通常的做法是 , 首先给予伙伴国家单边优惠,然后谈判所谓的“贸易投资框架协定”, 在此基础上 , 将单边的优惠转变为互惠性的双边自由贸易协定。
(五) 作为推广美国民主、价值观和维护安全的工具。美国也会将 FTA与其对外援助一起作为胡萝卜奖励给那些与美国合作并表现好的国家, 为其他国家做出榜样。美国相信 ,强大的国家需要有健康和稳定的邻居。如果自己的邻居不断制造麻烦 , 出现问题 , 美国也难以安宁, 更难以插手其他地区的事务 ,以追求其全球目标。FTA 可以帮助欠发达国家锁定并使现行改革机制化,确保美国投资者获得一个持久的自由化承诺。美国与中美洲国家自由贸易协定 (CAFTA) 签定时 , 在美国国内产生了激烈的争论,有人认为协定没有达到美国的期望。但事实上 ,CAFTA 不仅是贸易谈判 , 也是美国强化民主和促进该地区发展的计划 ,美国从CAFTA 中获得的利益难以用美元量化。中美洲与墨西哥相邻 , 是 NAFTA 向南扩展的第一步。 20 年以前,这是西半球最令美国棘手的地区。CAFTA 作为一张优惠票 , 以奖励该地区的民主政治改革并巩固依然很脆弱的民主,这对美国国家利益至关重要。
三、启示
(一) 任何国家都无法漠视和抵制双边及区域经济一体化趋势。双边及区域经济一体化在全球的发展表明 , 这种趋势并非转瞬即逝的潮流,而是有着内在深刻的发展动因。即使是美国这样实力强大的国家也无法漠视和抵制这一趋势,而只能顺应并试图驾驭其发展。美国贸易政策的调整和转变虽然有些迟缓 , 但近年来美国作为后起之秀推波助澜的热情却不断升温,大有不鸣则已 , 一鸣惊人的架势。这是因为美国已感受到其中的利益所在。
(二) 自由贸易协定是服务于国家安全及整体贸易战略的工具。美国谈判自由贸易协定的目标很明确 , 并不是为谈判而谈判 ,FTA只是实现美国目标的一个工具而已。美国在制定贸易谈判战略时 , 始终有一个清晰的目标 , 每一个协定的谈判都不是孤立的,而是地区经济一体化战略体系的一个环节和步骤 , 是与多边、区域及其他双边协定谈判相协调和相促进的,是服务于地区战略和经济安全等整体利益的。
(三) 高效的贸易谈判机构及决策机制是 FTA 谈判的国内基础。美国近年来之所以在双边及区域贸易谈判方面取得令人瞩目的进展,一个重要原因是贸易促进授权程序授予美国总统快速立法权,以因应快速变迁的国际经贸大环境。该程序包括：总统谈判一般权限、与国会协商、及时签署协定、提交国会批准及向国会报告等贸易谈判决策程序。
在 FTA 谈判过程中行政部门必须加强与国会的联系及报告 , 避免总统谈判、国会否决,政府、国会不一致情况而影响谈判效率及结果。美国谈判代表在谈判桌上所提出的议案是行政部门与国会协商的共识 , 在这一阶段,其他国家较难针对行政部门或国会分别游说 , 改变美国谈判立场。国会对已签署的贸易协定或实施法案不得提出修正案,且应不经辩论而表决是否同意或拒绝 , 经表决后不得提议重新考虑。
贸易促进授权为美国政府快速谈判贸易协定奠定了国内法律基础。如果美国国会及行政部门不能对美国贸易政策目标及贸易谈判授权达成一致,贸易谈判是不可能完成的。因此 , 贸易官员必须有一个强大的国内支持基础 , 清晰而一致的目标及足够的灵活性,才能有效进行谈判。而一定的监督机制又能保证贸易谈判的质量及目标 , 减少随意性和资源浪费 , 降低谈判成本。
(四) 双边及区域经济一体化政策预警过程是贸易谈判过程中的一个重要环节。美国行政部门在决定是否对外谈判或签署 FTA及贸易协定前, 应向美国国际贸易委员会 (USITC) 征询建议 , 经 USITC及产业、政府、学术界进行经济、商业、国家安全等影响评估 ,并进行 FTA 谈判准备事宜等工作。USITC应就产业、产品竞争条件、就业、利润、生产等情况进行调查 , 举行听证会,向总统提出建议。总统应就协定向农业部、商务部、国防部、劳工部、国务院、财政部、美国贸易代表等部门寻求意见,并举行听证会寻求私人部门的意见。总统并应建议贸易政策与谈判顾问委员会提供总统政策建议,成立一般的部门或专门委员会提供一般建议。美国国会本身也会针对 FTA 相关问题进行研究 , 包括国会如果不批准贸易协定,其政策涵义及影响如何 , 是否有其他替代方案等。因而 , 从双边及区域经济一体化战略的规划 , 到具体谈判及协议的签署,以及最终协议的实施对企业产生影响 , 整个过程事实上政府始终不断地对产业部门及社会发出政策预警 ,以便其最大限度地利用协议带来机遇, 并尽可能地规避协议带来的风险。
(五) 双边及区域经济一体化政策事后评估机制将为未来政策及谈判提供借鉴。USITC 及USTR还就双边及区域经济一体化、多边贸易协议的实施对美国经济及具体产业、产品竞争条件、就业、利润、生产等情况进行调查 , 举行听证会,向总统及国会提出事后评估报告 , 并就下一阶段的工作提出具体明确的建议 , 保证相关贸易协议最大程度符合美国利益。
(六) 近期中国尚无可能成为美国 FTA 谈判“候选”对象。从目前美国政府的贸易谈判议程和 FTA 伙伴的选择标准看,中国还不可能成为美国 FTA 谈判的“候选”对象。首先 , 美国目前对中国的工作重点是督促中国履行 WTO 承诺；其次,美国在很多方面都把中国看成竞争对手 , 而非联盟。第三 , FTA 作为美国地区战略和外交政策的工具 , 政治利益为优先考虑的目标,而非经济上的重量级选手。这也是美国为什么与澳大利亚签定 FTA 而把新西兰排除在外的原因。
(七) 美国 FTA 谈判战略使中国的地区经济一体化政策目标复杂化。2001 年中国和东盟领导人一致同意于未来10年内建立中国－东盟自由贸易区。2002 年刚获得 TPA 的布什总统即提出东盟谈判计划(EAI), 并要求美国政府尽快在5年内与东盟 10 国建立“美国－东盟自由贸易区”。与中国战略所不同 , 美国首先与新加坡签定 FTA,并帮助柬埔寨和越南争取尽快加入WT0, 与马来西亚等国家签定 TIFA 框架以解决双边贸易中存在的问题 , 与已有 TIFA的泰国进行 FTA 谈判 ,试图为其他东盟国家建立先行模式。美国的步骤是在与东盟国家分别签定 FTA 的基础上 ,最终建立美国、东盟自由贸易区。2003 年 9月 , 中国与中亚 5 国签署了加强经济合作的条约。2004 年 6 月 ,美国贸易代表佐立克与 5个中亚国家：哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦分别签署了贸易与投资框架协议 ,也就是为未来 FTA谈判做准备。
由此可见 , 美国在东盟及中亚国家中的渗透 , 与中国形成一种竞争局面 , 可能降低东盟及中亚国家与中国组建自由贸易区的热情,使中国与这些国家的一体化进程受到挑战 , 同时使中国区域经济一体化政策目标日益复杂化。
作者：王红霞 博士 商务部 研究院 美大研究部（信息来源：贸研院子站）
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