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一方面是大量的非法开采，造成资源浪费、环境破坏；另一方面则是吃肥丢瘦，采易弃难。造成这一现象的根本原因在于煤炭资源产权的不清晰
煤炭又被称为“黑金”，足见其珍贵。但煤炭在开采中却存在严重的资源浪费现象。我国煤炭资源平均回收率在40%左右，比世界其他主要产煤国低约25个百分点。国家煤矿安全监察局调度中心潘伟尔博士在接受《经济参考报》记者采访时说，根本原因是煤炭资源配置不科学不合理，煤炭资源市场化配置制度改革滞后。
煤炭资源配置市场化改革滞后
潘伟尔博士说，目前，我国煤炭资源配置中非市场化因素占主导地位，以行政手段配置为主。煤炭资源配置不科学不合理的现象主要表现在以下几个方面：
煤炭资源市场化配置改革滞后。虽然我国煤炭资源有偿使用的法律法规框架已基本建立，但这些法律法规仅仅对获得煤炭资源探矿权和采矿权（人们习惯称此两权为矿业权）后的有偿使用做了规定，而没有对政府必须用市场化手段配置探矿权和采矿权进行规定，因而谈不上科学合理的矿业权定价标准、煤炭资源评估标准和矿业权招标程序与规则，更没有相应的管理机构。煤炭资源市场化配置的步伐远远落后于包括煤炭价格体制改革在内的经济体制改革的步伐，以致于许多人还将煤炭资源这种特定资产仍当作“公共资产”，而不是经过市场化配置后的产权归属清晰的非公共资产。显然，这一状况不适应煤炭产业、能源产业和国家改革与发展的需要。
潘伟尔分析，用资源税来调节国家煤炭资源级差收益，有不合理之处。资源税制的根本缺陷是没有与资源回收率挂钩，不利于保护性开采煤炭资源的宏观调控目标的实现。因为20世纪90年代开始征收的以煤炭销售量为税基的资源税税制，不仅不能调节煤炭资源自然状态真实的级差收益，而且在客观上助长了煤矿企业“吃肥丢瘦”，采厚丢薄，为追求高产量而降低资源回收率。既达不到节约资源的目的，也没有为采矿投资者创造公平的竞争环境。 工人们在地上挥锹装煤，井下却空无一人。一种煤炭开采新技术“钻孔水力采煤法”日前在江西新余市下村镇煤矿试用取得成功。这种技术可有效减少投资，减少环境污染，避免生产事故，在瓦斯富集或地下水丰富的煤矿区具有广阔的应用前景。（本报记者宋振平摄）
显然，目前的煤炭资源配置现状缺乏公平和效率标准，难以保证国家煤炭资源配置市场化改革目标的实现。煤炭资源配置不科学不合理的后果是高资源代价、高生命代价和高环境代价的低质量煤炭供应。其主要表现是：
国有煤矿占有优势资源而非国有煤矿开采劣势资源。国有煤矿的煤炭资源“得来全不费工夫”，有的企业占着资源没有资金开发，还要搞所谓的煤炭资源战略储备，使其煤炭资源储采比过高。而非国有煤矿虽有资金却没有资源开发，使其煤炭资源储采比过低。就连外资和中外合资煤矿企业也占有的资源区的核心块段，内资非国有煤矿却难以进入。这不仅加剧了不同所有制煤矿之间的资源矛盾，增加了资源纠纷，而且为国有煤矿煤炭资源的权利寻租提供了土壤和气候，导致腐败。
掠夺性开采，浪费资源，采矿秩序混乱。一方面，一些煤炭投资者找不到煤炭投资点，就“偷”资源，“抢”资源，掠夺性开采，优质炼焦煤和优质无烟煤等稀缺煤种更是首当其冲。导致大量的非法开采，造成资源浪费、环境破坏和煤矿事故多发。另一方面，对于国有煤矿（国有重点煤矿和国有地方煤矿），矿产资源是行政分配来的，缺乏保护性开采煤炭资源的压力，没有压力就没有保护性开采煤炭资源的动力，合理开采资源就难以成为其自觉行为。近年来我国国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇煤矿的资源回收率分别在50%、30%和20%徘徊，而国际上主要采煤国煤炭资源平均回收率在60%以上。
国家煤炭资源所有权虚置，所有权收益流失。《矿产资源法》明确规定：矿产资源属国家所有，由国务院行使对矿产资源的所有权:探矿权和采矿权实行有偿取得制度。据了解，各地煤炭矿业权使用费的政策并不统一。目前，包括国有煤矿和非国有煤矿在内的大部分煤炭资源矿业权是虚置的。煤矿在并购、分立、重组改制中，煤炭矿业权没有纳入或没有完全纳入资产管理中，导致国家煤炭资源所有权虚置，所有权收益流失。
损害煤炭投资环境，阻碍煤炭投资。由于非国有资本难与国有煤矿公平竞争资源，只好另找投资点。与其他行业比，目前我国煤炭行业的外资煤矿很少。其中一个重要原因是我国煤炭资源矿业权归属模糊。
煤炭资源市场化配置不规范。近几年，一些地方已开始煤炭资源矿业权招标拍卖，但却没有国家统一的煤炭资源评估标准、煤炭资源价格定价标准和招标拍卖程序。没有游戏规则就做游戏，其结果的公平性令人生疑。
煤炭资源市场化配置改革滞后的原因
为什么我国煤炭资源配置市场化改革滞后？潘伟尔说，计划经济的传统观念是主要障碍。
首先，“国有资本理应垄断煤炭资源”的认识阻碍着煤炭资源配置市场化改革。目前，不少人对煤炭资源的产权属性和市场经济体制改革认识模糊，认为煤炭资源是国家的，理所当然就该由国有资本开采，就该用行政手段配置。
其实，按照我国分配制度由按劳分配改为按生产要素分配的改革方向，煤炭资源这一生产要素理应参与分配。我国经济体制改革的根本内容之一是发挥市场在资源配置中的基础性作用。煤炭资源市场化管理就是充分发挥市场在煤炭资源配置中的基础性作用。市场化手段是提高煤炭资源配置效率的基础，其本质是煤炭资源资产化管理，其核心是煤炭矿业权产权化管理。我国的煤炭资源归国家所有。国家对煤炭资源拥有所有权。煤炭资源配置改革实质是确立煤炭资源产权的交易。同其他产权交易一样，煤炭资源矿业权交易需要公平、公开、公正，没有姓“公”姓“私”之分。
其次，以规划作为资源配置手段的行政思维阻碍着煤炭资源市场化配置改革进程。一些人认为，不能让非国有煤矿进入国家规划的矿区内。过去，我国煤炭资源规划主要对国有煤矿而言，对于乡镇煤矿等非国有煤矿的资源配置很少甚至没有规划。在改革不断深入的今天，这种计划经济思维阻碍了煤炭资源配置改革。煤炭规划理应包含国有和非国有资本在内的所有资本对煤炭资源矿业权公平竞争内容。
另外，“国有煤是老大”的思维阻碍了煤炭资源配置市场化进程。一些人提出，整装煤田煤炭矿业权只能属于国有煤矿，提出要制止整装煤田被瓜分，制止煤炭资源被招标拍卖。显然，这是计划经济时期的国有煤矿垄断资源的思维。无论从技术还是从管理讲，这都是与改革方向相背离的。煤田是一个很大的概念。一般地讲，按煤炭资源分布由多到少的排列顺序是：一个煤田（煤产地）可以分为若干个煤矿区，一个煤矿区可以划分为若干个井田。众所周知，鄂尔多斯煤田是世界级的大煤田，其跨山西、陕西、内蒙、宁夏和甘肃等省区，含煤面积上万平方公里，总资源/储量上万亿吨，约占我国煤炭资源总量的1/5。从经济能力上讲，谁有能力开发这个大煤田？国有煤矿有能力独自开发这个大煤田吗？显然没有。又如，大同煤矿集团所在大同煤田的资源能只让大同煤矿集团开采吗？2003年大同煤田国有煤矿原煤产量约占全煤田的2/3，而非国有煤矿的比例高达1/3。国有煤矿有能力去生产这1/3的原煤产量吗？国有煤矿中的大同煤矿集团的原煤产量约占全煤田的55%，还存在大量的安全欠账和职工生活欠账，在这样的情况下，他有能力去开发整个煤田吗？显然不能。从市场公平竞争讲，资源被瓜分、市场被瓜分，这是市场经济体制的内在要求。市场经济的本质就是竞争，就是合理瓜分、优化配置资源。再从科学发展观看，过去和现在的大部分大中型煤矿都是国有煤矿，据了解，过去和现在有不少大中型煤矿为了“高产高效”，机械化、自动化采煤，而对矿区中不适合于机械化、自动化开采的薄煤层、不稳定煤层丢弃不采，造成了惊人的煤炭资源浪费。按国有煤矿垄断资源思维，即使丢弃、浪费这些资源，也不让非国有煤矿去开采利用这些资源。显然，这种资源配置思路是与科学发展观背道而驰的。目前，煤炭资源配置改革中的不规范问题，只能靠深化改革来完善，而不能停止改革。
一些人不许非国有煤矿进入大中型煤矿项目开发的另一个理由是，非国有煤矿浪费资源。其实，这是一种所有制偏见。从实际情况看，在北方富煤省区，乡镇煤矿浪费煤炭资源现象严重，而在南方缺煤省区，乡镇煤矿的资源回收率非常高。例如，重庆市万州、永荣等地的乡镇煤矿开采极薄煤层，其回收率比国有煤矿高。主张国有煤矿垄断资源而限制非国有煤矿进入大中型煤矿项目的真正原因在于，一些人习惯于凭借手中的权力，进行权力寻租。
煤炭资源配置呼唤加快改革步伐
煤炭是不可再生资源，我国人均煤炭资源占有量很少，经不起浪费。目前我国煤炭资源配置中，不充分竞争与过度竞争同时存在，这一矛盾导致大量的煤炭资源被浪费。煤炭资源市场化配置改革的步伐越慢，浪费的资源越多，时间成本越高。按未来17年煤炭产量与资源回收率测算，如果资源回收率从目前的40%提高到50%，可节约煤炭储量200亿吨！此数大于2002年末法国和两个韩国的煤炭可采储量之和！
更重要的是，我国是世界上煤炭需求增长最快的国家，未来十几年还将如此。如果按2020年我国原煤需求量27亿吨算，未来17年生产原煤约400亿吨，需要建矿煤炭储量大于800亿吨。但目前可用于建矿的煤炭储量仅约400亿吨，储量严重不足。因此，需要加快煤炭资源市场化配置改革，使探矿权、采矿权获得者有充分时间进行煤炭地质勘探，为新煤矿建设提供足够的储量。
潘伟尔说，从我国煤炭资源配置现状和国际经验看，加快煤炭资源市场化配置改革的核心内容有二。第一，使国有资本和非国有资本等投资主体在煤炭资源市场竞争中的地位公平；第二，改革现行脱离煤炭资源自然状态的资源税费制度和按矿区面积收取资源矿业权利金的制度，而将煤炭矿业权同煤炭自然状态的资源价值紧紧挂钩。煤炭资源市场化管理最重要的两个环节是煤炭资源矿业权定价和煤炭资源矿业权招标拍卖。两者是矿业权交易是否公平的关键。
潘伟尔提出，加快煤炭资源配置市场化改革步伐的思路是：彻底摒弃计划经济思维模式，由目前的注重开采后管理全面转向开采前管理，由目前的计划经济手段不公平配置全面转向市场公平竞争。对全国所有的煤炭资源都实行资产化管理，即由传统的实物量划拨改革为新型的价值量竞争。煤炭资源矿业权是国家所有权派生出的占有权、使用权的产权，应使其归属明晰、权责对称、流转顺畅和受到保护，消除国有资本在煤炭资源配置中的特权，国退民进，达到国有资本和非国有资本公平竞争、煤炭资源高效配置的目的。
加快煤炭资源市场化配置改革的办法是：（1）修改《矿产资源法》等有关法规和规划，废除《乡镇煤矿管理条例》，从资源配置法规层面确立鼓励各投资主体公平竞争的环境。（2）借鉴国际煤炭资源配置经验。取消按面积收取采矿权使用费的规定而提高资源补偿费费率，取消以煤炭销售量为税基的资源税而一次性收取资源开采红利。（3）建立煤炭资源市场化管理体系，确定资源配置原则与细则。从高效的管理机构到科学地确定煤炭资源市场价格、公开招标拍卖的规则，全面构建公平、公开、公正的煤炭资源市场化配置管理体制和运行机制。
作者：王一娟
（来源：经济参考报）
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