在城市现代化浪潮的席卷下，传统文化遭受到了现代文明前所未有的威胁与挑战，历史文化遗产的保护不可避免地成为城市发展中的重要问题。
从1982年开始,全国已批准三批共99座城市为国家级历史文化名城，近年来，不少地方也都开始考虑用法律手段保护历史名城。如今年初通过的《杭州历史文化名城保护规划》严格规定，在老城区50年以上的老房子将不能再像以前那样可以随便拆除，必须好好保护，否则将以违法论处。
尽管如此，一些地方立法保护并没有取得令人满意的效果，以致使得不少人对以地方立法形式保护历史文化名城的做法渐生怀疑。在他们看来，保护历史文化名城是一项系统工程，仅仅依靠法律是不够的，更不可一拥而上纷纷立法。
一直关注古城保护和发展的上海城市经济研究院秘书长何兴刚告诉记者，世界上的许多历史古城甚至在通过立法保护街区，以保持城市的历史风貌与特色。如法国1962年的《马尔罗法》、英国1967年的《城市文物法》都划定了“历史保护区”，规定区内所有建筑不得拆除，维修时要保存真实外貌。何兴刚认为，在目前文物保护法执行效果欠佳的情况下，对于保护性立法更应理性看待，不应盲目叫好,也不该一味否定。最重要的是，要积极探索更多更好的保护办法，并根据各地实际情况采取不同的保护措施。
湖南省十届人大常委会季益贵委员认为,以湖南为例,制定保护条例为的是真正保护历史文化名城，其关键在于条例的落实。倘若对于历史文物不进行原物原貌、原汁原味的保护，条例也就成了一纸空文。
一位长期关注历史文化名城保护的业内人士则尖锐地指出，各地纷纷立法保护古城根本没有必要，这是一种不规范的立法行为，“历史文化名城应被视为文物进行保护，如此而言,有国家的文物保护法就足够了。各地立法更多的是一种宣传,甚至有作秀的成分。”
与此同时，由于种种原因，近年来各地破坏历史文化名城的事件时有发生。由此，当四川、湖南、北京等地近期不约而同地通过立法力图保护历史文化名城时，社会各界对此给予了极大关注。
四川:古城阆中依旧无奈
7月30日，四川省十届人大常委会第十次会议表决通过《四川省阆中古城保护条例》（以下简称《条例》），这是四川首部保护历史文化名城的法规，是其第一次为保护一座城市立法。自此，阆中张飞大道以西、新村路以南至嘉陵江北岸的区域和南津关古镇，均被纳入法律保护范畴。
阆中古镇位于四川省东北部、嘉陵江中游，地处巴蜀之要冲，川北之重镇，完全按照唐代天文风水理论建造，被誉为风水古城，迄今已有2300多年的历史。目前阆中市区内保存有大量文物古迹、明清古民居院落及街区。1986年，国务院公布中国第二批国家历史文化名城，阆中与丽江同时出现在名单中，中国四大古城形成“南丽（江）北（平）遥，东歙（县）西阆（中）”的格局。18年后，当丽江已发展成为中国古城又一鲜明符号时，比它多积累1000多年历史的阆中，却在寻求城市发展中仍旧显得有些无奈。
采访中，阆中市古城保护办公室的一名工作人员告诉记者，古城近一半的面积正在一年一年地被蚕食掉。据记者了解，由于过去人们对古城保护的重要性缺乏认识，致使古城中一些珍贵文物被人为破坏，街道被改造，院落被拆毁，原有的3平方公里的古城，现保存下来的仅剩1.87平方公里。1999年阆中市政府决定拆武庙街、北街等街道老宅，建二楼一底的仿古建筑，并规划修建阆中市内环线。为此，阆中市政府在古城张贴拆迁公告，限定2个月内拆完。按照公告划定范围，古城大部分老宅面临拆迁。
阆中市人大距离古城仅数百米，阆中市人大法工委主任曹顺宗亲眼目睹了古城萎缩的局面。“痛心疾首！”他这样形容自己的心情。历年来，政府官员与社会人士对待古城的态度、认识各不相同，有的人认为古城是破房子，有的人认为古城是“金饭碗”。曹顺宗坦言，把老宅拆了，反而用仿古建筑替代，老百姓反对，阆中市人大对建设内环线也持有不同意见。“最终在各界人士呼吁下，政府收回了公告。”
2000年9月25日，阆中市人大常委会审议通过《阆中市历史文化名城保护管理暂行办法》与《阆中市文物保护管理暂行办法》，期望严厉制止有损古城的行为。但这两个“办法”并未取得预期效果。“对古城保护、管理、建设中的问题，特别是涉及权与利的问题很难解决。”曹顺宗说，“办法”缺乏对古城的刚性保护，它仅仅是“土政策”，没有强制能力。“有法可依，有法必依”成为阆中幡然省悟后“最有价值的经验教训”。
在此次《条例》起草过程中，记者注意到，阆中市人大常委会在对四川省人大关于古城保护立法起草的工作汇报中写道，“由于对古城保护缺乏足够认识，认为保护古城就是保护落后，保护古城就是禁锢发展，致使一批宝贵文物被人为破坏，古街道被人为大面积改造，古院落被人为大片拆毁，取而代之的是现代高楼，令人痛心疾首。”
据悉，新通过的《条例》规定，古城保护区明确为1.78平方公里，分重点保护区和建设控制区两大部分。重点保护区即是指仅存的历史街区和成片的古民居院落。在重点保护区内，禁止新建工业企业和与古城建筑风貌不相协调的建筑物、构筑物。同时，擅自拆除阆中古城古建筑中门、窗、牌等房屋构件的行为，将受到最高1万元的罚款。
论及立法效果如何，目前还难以见晓，但有一点值得肯定，阆中市委有关人士接受记者采访时承认，立法保护的举措大大提高了阆中的知名度，为阆中吸引了大量游客。阆中市委书记、市人大常委会主任任晓春说：“我们计划用3年时间整体搬迁古城中的30个部门，拆掉50万平方米的现代建筑，恢复江边1.2公里长的老民宅。同时，贷款6000万元恢复道台衙门，拆掉保宁中学恢复武庙，搬迁看守所恢复文庙”。据悉，今后5年，阆中将为此付出12亿元。然而，业内人士对此举至今褒贬不一，他们认为，破坏后再建的做法本身就是一场悲剧。
湖南：连续立法引发质疑
长沙是国家首批24个历史文化名城之一，素有“楚汉名城、革命胜地、人文荟萃、山水洲城”之美誉，市域内现有市级以上文物保护单位79处。但上个世纪80年代以来，城市基本建设及其他一些人为因素给长沙市历史文化资源带来了极大冲击：如左宗棠公馆、陈明仁公馆、左学谦公馆均被拆除；反映各个时期城市建筑艺术的亭、台、楼、榭、水井、牌坊、佛庙、道观等多未能保存下来；许多展示长沙传统文化老街的整体格局和建筑风貌也纷纷被破坏。于是，近年来，湖南开始连续立法，以图保护历史文化名城。
7月26日，湖南省十届人大常委会第十次会议分组审议《长沙市历史文化名城保护条例》（以下简称《条例》）。按照《条例》规定，保护主要内容包括：历史文化风貌保护区的历史文化街区、村镇；文物和历史建筑、重要历史遗址(迹)及其周围相协调的环境等等。同时规定，国家工作人员在历史文化名城保护工作中，有违法调整历史文化名城各类保护规划的，违法批准新建、改建建筑或者拆除历史建筑的，不按要求违法审批的，由上级主管机关或所在单位依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任。
而在今年的5月27日，湖南省十届人大常委会第九次会议表决通过了《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例》，自此，被称为中国最美的小城有了法律保护的护身符。 凤凰古城因其特有的风貌吸引了众多游人(本报记者 龙弘涛 摄)
但与此同时，湖南省法规条例的频频出台却引发质疑不断。中国法学会会员、北京雄志律师事务所合伙人李云清律师认为，频繁立法是一种临时抱佛脚的做法，是地方的一种短视行为，“一个省在不到两个月时间里为保护历史文化名城接连出台两部条例，难道如果这个省有十个历史文化名城就要出台十部保护条例吗？应该考虑立法的统一性和严肃性，而不能为了追求轰动效应或者政绩而立法。湖南省应在考虑全省情况后统一出台一部‘保护条例’，国家也应在必要时统一出台‘历史文化名城保护条例’。”
北京：立法保护遭遇变故
近年来，建设国际化大都市与旧城保护之间的矛盾一直是摆在北京城市建设者面前的一道亟待破解的难题。
不久前，北京市第十二届人大常委会经过长期酝酿，准备表决通过《北京历史文化名城保护条例（草案修改稿）》（以下简称《条例》）。但就在表决前，由于一些委员的反对，使得《条例》最终陷入了暂不表决的“尴尬”局面。
据悉，该《条例》的最大亮点在于，鼓励全社会参与名城保护，规定“一切单位和个人都有保护北京历史文化名城的义务，并有权对保护规划的制定和实施提出建议，对破坏北京历史文化名城的行为进行劝阻、检举和控告。”
在北京，城市建设和保护历史文化名城的矛盾一直非常激烈。今年年初，西城区政府决定对什刹海、鼓楼地区两条现状宽度为十米多的街道进行拓宽改造，主要对“街区空间及建筑景观、街区交通规划、公共设施等12项内容进行整治”。按照规划中的描述，经过整治后的北中轴路将“恢复传统风貌，延续水系文化，再现旧城商街”。
但随之一份名为《旧城胡同亟待保护》的呼吁书被提交至在苏州召开的世界遗产大会。这份由中国考古学会会长徐苹芳、全国政协委员梁从诫、清华大学建筑学院教授陈志华等19人联署的呼吁书认为，此次改造将损坏北京已经非常珍稀的旧城风貌格局。
对于呼吁书中的质疑，西城区委宣传部长傅华表示，旧鼓楼大街改扩建的目的是“为了实施已批准的北京市城市交通规划，缓解二环路和中轴线交通紧张的现状，与世界遗产保护没有关系”。但更多的人认为，原本在旧鼓楼大街和鼓楼西大街上没有那么大的交通流量，而道路一旦开通，大量车辆、行人将被引向老城区，势必会对古城风貌造成破坏。不知道若干年后的鼓楼大街能否依旧京味十足(刘昱莲 摄)
事实上，北京市政协有关部门及六个民主党派在此前完成的耗时6个月的专项调研中已明确指出：“整体保护”意识的淡化和弱化，是古都风貌不断被破坏的一个重要根源。如在旧城改造过程中，旧城区的土地开发、各项建设有增无减；与保护古都风貌要求相适应的道路规划红线的调整工作尚未进行。
北京华泰律师事务所合伙人储亚洲律师认为，现行有关法律，本着让利于民和鼓励危旧房改造的理念，规定了对危旧房改造用地实行划拨出让方式，建设者无须掏数目不菲的土地出让金。但遗憾的是，其在赋予建设者权利的同时，却忽略了对“危旧房改造”立项本身的标准和程序作出法律上的界定和限制。在这样的背景下，有的地方甚至形成了先由开发商选定地块，后由政府部门将该地区确定为危改区，并予以危改立项的局面。加之，目前对政府权力监督和制约机制的缺位，在一些地方不论是否涉及古都文物保护，也不论房子好坏，只要开发商选中那里，那里就立刻成了“危改区”。一时间，“危旧房改造”成了“无底洞”，开发商纷纷想方设法立“危改”项目实施圈地，以致古都风貌陷入重重危机。“虽然现行的文物保护法有一些相关规定，但真正执行起来难度非常大，导致不少地方觉得保护古城无法可依，这表明了立法保护的重要性和迫切性。”
近期，就北京危旧房改造以及如何保护古都风貌，政协北京市委员会提出建议案称，要保证危旧改造和保持古都风貌“双赢”，就要建立可持续发展的运作机制。联系到近年来发生的拆迁行政案件，可以看出，危旧房改造立项混乱是古都风貌不断被破坏的重要根源，要想真正实现“双赢”，首先就要对危旧房改造立项本身进行规范。
正是在此背景下，《条例》何时出台以及出台过程中出现的种种波折自然备受关注。对此，北京市人大新闻处有关人士告诉记者，鉴于委员们认为本法规仍有一些重大问题需要进一步研究，主任会议决定交人大法制委员会进一步审议、修改后，再由主任会议提交以后的常委会继续审议。
对于暂不表决的决定，北京市第十二届人大常委会委员郭栖栗说，历史文化名城有其惟一性，以往的保护中有太多的遗憾，新法规出台要慎重，而且一定要突出保护的刚性作用。史炳忠委员认为，《条例》中存在政府职能部门职责分工不明确的地方，不利于古城的保护。而另一位不愿透露姓名的委员则略带担忧地告诉记者，本来希望通过出台《条例》影响什刹海、鼓楼地区街道拓宽改造的决定，不知道暂不表决会不会让改造工程借机加快进程。正如委员们所说，由于相关法律比较滞后，使得保护历史文化名城面临众多考验。
作者：朱继东
（来源：经济参考报）
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