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严若森
就行政事业性国有资产而言，其既不同于企业经营性国有资产在运营目标上的盈利性、增值性及运营方式上的竞争性，亦不同于自然资源性国有资产在形成上的天然性及其在所有权归属上的法律与法规强制性，其运营的目标侧重于实物形态上的安全性与完整性以及社会效用与功能的发挥，其存在的主要目的在于为行政事业性单位或组织履行相应的职责与实
现相关的功能提供物质基础而非旨在形成经营性收益。因此，作为不参与或并不直接参与生产和流通过程而用于行政、事业与社会公益服务方面的资产，行政事业性国有资产主要包括国家机关、人民团体、科教文卫、体育、军队及警察等部门与单位或组织基于社会公共服务而占用的资产。
行政事业性国有资产管理体制实质上是一个关于涵盖各级行政事业性单位、及其特定性与公益性服务职能得以实现的各级组织载体等多个利益相关主体的管理模式、治理结构及治理机制的复合体，其中，治理旨在形成一个关于利益相关主体责权利划分的基本制度框架，而管理则是在此基本制度框架下基于一定的驾驭过程奔向其目标。在此，我们从行政事业性国有资产的基本特征出发，基于管理与治理的基本理论及相关实践，就行政事业性国有资产管理体制的构建提出一个一般的模式，分别从下述几个层面对其进行具体的解析。
1．财政管理的根本目标。在公共财政体制下，配置合理、使用充分与讲求效益应成为行政事业性国有资产管理追求的根本目标。其中，所谓配置合理，从宏观上讲，即应合理界定政府部门与非政府部门之间资源配置的范围，其重点在于解决财政资源配置中的缺位与越位问题，尤其是要从效率优先兼顾公平的原则出发，将公益性、准公益性与非公益性事业划分开来，公益性事业由政府负责配置资源，准公益性事业由政府与市场共同提供参与资源配置，非公益性事业则应坚决将其推向市场；从微观上讲，则必须处理好公共部门内部的国有资源配置比例，如行政经费开支与教科文卫事业开支之间的比例。而就使用充分与讲求效益而言，其则应主张在资源配置合理的基础上，重点解决行政事业性国有资产在各部门与单位之间的分割占有以及资产闲置或配置不足而导致的效益低下问题，并通过建立一套良好的管理机制与体系，促使各部门、各单位充分利用其所占有的国有资源或资产去服务于公众社会，且在强调行政事业性国有资产使用的特定性与公益性的同时，力求取得社会效益与经济效益的最佳组合。
2．专业管理部门出资人制度。就出资人制度而言，行政事业性国有资产的管理体制一般可以具有以下两种不同的方式。其一，具有明确的出资人制度。其往往适合于资产定位正在向经营性转化的行政事业性国有资产与共生有大量经营性服务的行政事业性国有资产以及多个投资者包括少量群众投资者投资形成的行政事业性国有资产，其成因在于这些资产兼具经营性特征，出资人制度的实行在一定程度上可以促进相关资产经济效益的改善。不过在此之中，出资人的职能必须由熟悉相关专业理论与技术知识并具有相应管理实践经验的行业管理部门来承担，并且财政部门尚须进行必要的监督与约束，这亦是国际通行的基本惯例。其二，无需明确的出资人制度。对于那些资产定位并非正处于向经营性转化的行政事业性国有资产，亦可以不实行出资人制度，亦即，无需一个专业管理部门来行使资产的所有权职能，但必须依靠特定的法律与法规确定行政事业性国有资产占用部门或单位的权责利划分与治理结构安排，以强制规定对相关部门与单位的约束机制。特别是对于那些以特大型或特别重要的基础设施形式占用的行政事业性国有资产，更适宜采取这种方式，而这种方式的实现通常借助于一个类似日本的特殊法人与美国的管理局如田纳西流域管理局形式的中间层机构对其进行专门管理，这其实亦是一种出资人制度，只不过是将本由专门的行业管理部门行使的责权利更多地赋予了其层级之下的中间层机构而已。
3．政府专业管理部门的角色定位。在行政事业性国有资产管理体制中，政府专业管理部门应是管理与治理双重角色的复合载体。其中，政府专业管理部门首先应是行业管理的主体，且其对行业管理的职能当面向整个行业而非仅仅针对行政事业性国有资产占用单位，抑或，无论是行政事业性国有资产占有单位还是相同行业内的民间组织与机构，政府行业管理的标准不应有二致。其次，对于那些适宜实行专业管理部门出资人制度的行政事业性国有资产，政府专业管理部门作为治理主体，尚应对其行使全部或部分的所有权职能。
4．财政部门的终极所有权。在作为国家财政资源的终极所有权主体的财政部门与作为财政资源或资产所有权的实际行使主体的政府专业管理部门之间，亦要作出相应的权责利划分。首先，财政部门委托政府专业管理部门行使资产所有权职能并对其进行监督与规制；其次，政府专业管理部门基于一定条件对财政部门提出关于相应责权利安排与调整的诉求；再次，政府专业管理部门基于事先契约在必要时对财政部门进行严肃与认真的述职，财政部门则据此对其职责进行检验与考核。因此，在财政部门与行政事业性国有资产的政府专业管理部门之间的委托代理关系中，管理与治理同样显得重要。当然，财政部门的终极所有权实质上亦是一种代表意义上的终极所有权，而非实质意义上的终极所有权，但这并不影响就财政部门与其层级之下的政府专业管理部门之间的管理与治理机制作出必要的设计。
5．中间层机构治理。当行政事业性国有资产的存量庞大以及其占用单位的数量繁多而超出了政府专业管理部门的有效管理幅度与能力范围之时，在行政事业性国有资产的政府专业管理部门与行政事业性国有资产占用单位之间，设置一个类似于企业经营性国有资产管理体制中的中间层经营公司的中间层机构，即显得十分必要。但鉴于行政事业性国有资产整体定位的非经营性，该中间层机构不应是企业经营性公司，而该是一个基于相关法律法规的特设机构或事业单位。鉴于中间层机构在行政事业性国有资产委托代理关系中所处层级的地位与功能，加强其自身治理也显得尤为必要，而这点主要应体现为两个层面。
其一，治理结构。对此，相关的法律与法规当予以必要的制度安排，其中的重点则在于作为中间层机构最高决策机关的董事会的建设。就中间层机构的董事会构成而言，当以中间层机构内部人员为主，但必须吸收一定比例的外部董事，这主要包括政府专业管理部门指派的董事与作为独立董事的相关专家与专业人士。
其二，治理机制。中间层机构应当建立完整与规范的内部控制机制，以期保持财务的真实性、规避财务风险以及决策的程序化、规范化与科学化；除去执行政府专业管理部门与财政部门的财务会计准则、制度与相关规定并接受监督与考核之外，中间层机构尚须建立必要的信息披露制度，并以此接受社会公众的监督与约束。
此外，尽管行政事业性国有资产并不以营利为主要目的，但降低运营成本亦是一个重要的现实目标，而且，实现一定的经济与社会绩效亦是中间层机构必要的责任，因此，政府专业管理部门应对中间层机构具有明确的业绩要求，并通过业绩指标合同的方式对其进行严格的考核与约束，同时，通过与薪酬挂钩等必要的制度方式对其予以激励。其中，业绩指标合同对中间层机构的良好治理绩效其实在国外的相关实践中已得到了广泛与成功的检验。
6．资产运营的准商业化。行政事业性国有资产的特定性与公益性使用不以经营性收益为主要目的，因此，除非政府规则及其它相关条件的变化使得行政事业性国有资产的整体定位向企业经营性资产转化，行政事业性国有资产一般不应实行商业化经营与企业化管理。纵然如此，但这并不就此排除对行政事业性国有资产特别是一些重大基础设施与工程建设的监理与运营可以探索或采取商业化的方式。对此，将政府专业管理部门对行政事业性国有资产的监管与运营分开应是行政事业性国有资产准商业化的重点。其中，资产运营部分宜基于工程发包等多种商业化竞标的形式委托给市场中成熟的专业化运营商，以期实现行政事业性国有资产的保值与增值。
7．治理文化的适应性建设。行政事业性单位与组织治理是行政事业性国有资产管理体制整体构建与变革成效的基础，而行政事业性单位与组织治理的变革与发展则必须基于与之相适应的治理文化建设。其重点主要应在于三个层面。其一，加强基于行政事业性国有资产定位及其转化中的适应性治理文化建设。其二，加强关于行政事业性单位与组织治理法律体系完善中的适应性建设。其三，加强基于行政事业性单位与组织自身资源与行业环境差异的适应性治理文化建设。
（作者单位：南开大学公司治理研究中心）
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