中国经济民营化是历史的选择_滚动新闻_财经纵横

中国经济民营化是历史的选择

http://finance.sina.com.cn 2004年09月03日 16:13 金羊网-民营经济报

　　张维迎　栗树和

　　编者按：有“民企杀手”之称的香港经济学家郎咸平近日发表了一系列质疑中国经济民营化进程的言论，并声称“我希望我的言论能够改变国家的改革方向。”随即在学界引起一场大争论。我们非常欢迎这样的公开讨论，真理是越辩越明的。今天，我们转载著名经济学家张维迎先生的一篇文章，算是抛砖引玉，希望更多有识之士加入到这场讨论中来，本版

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将辟出专栏，欢迎各方来稿。

　　中国的经济改革是从地方分权化而非民营化开始的。但在过去的20年中,特别是从20世纪90年代初起,中国的民营化进程在速度和广度上都有所深化。由于产品市场上的地区间竞争非常激烈,每一个地区都必须尽可能降低生产成本以保持生存所需的最小市场占有份额。为了促使经理降低生产成本,地方政府就必须让渡全部或部分股份给经理。一般地说,产品竞争越激烈,引发的民营化程度也就越高。

　　从上世纪90年代初期起,中国经济已经开始加快公开和隐性的民营化进程

　　当邓小平在1978年开始改革时,没有人想到在此后的二十年中,中国经济会以年均两位数的速度增长,也没有人想到非国有经济在今天的中国经济中会占据如此重要的地位。有意思的是,中国的经济改革是从分权化而非民营化开始的。国际上许多经济学家和政策制订者都把中国经济的非凡表现视为一个谜。一些经济学家常常用中国经济改革的经验来证明民营化并不是效率的必要条件,理由是中国经济是在公有制占主导地位的情况下取得长期高速增长成绩的。但是,真正了解中国实际的经济学家明白,中国的经验并不能支持这一论点。在过去的20年中,特别是从上世纪90年代初期起,中国经济已经开始加快公开和隐性的民营化进程。在改革之初的1978年,工业总产值的78%来自于国有企业。但到了1997年,国有企业的份额已锐减至工业总产值的1/4。

　　中国的乡镇企业是推动中国经济高速增长的主要力量。尽管一些海外学者认为乡镇企业的成功是对标准产权理论的挑战,但中国的改革实践者却是根据标准产权理论对乡镇企业进行各种形式的民营化的,如“股份合作”或干脆“出售”等。实际上,乡镇企业的民营化进程比国有企业的民营化进程要快得多。在浙江和江苏等省份,资产不超过500万元的企业有90%已经民营化。

　　稍微观察一下,我们就会发现,在目前的民营化进程中,各级地方政府是主要的推动力量。虽然只有一部分地方政府采取了公开、彻底的民营化,但几乎所有的地方政府都在考虑用其它各种各样的方法对各自管辖的企业进行民营化。事实上,地方政府之间似乎正在进行着一场民营化的竞赛,看谁走得快。

　　民营化是剩余分享权和控制权从政府手中转移到经理手中的过程

　　中国的经验表明,我们对制度变迁的真谛仍然知之有限。是什么力量在推动中国目前这场自发、全面而且越来越快的民营化改革？特别是什么力量使得地方政府对他们控制的企业进行民营化？企业所有权是指剩余分享权和控制权,而民营化则可以看作是剩余分享权和控制权从政府手中转移到经理手中的过程。我们这里考虑的重点是产品市场的地区间竞争如何引发国有企业和集体所有企业的民营化。

　　由于产品市场上的地区间竞争非常激烈,每一个地区都必须尽可能降低生产成本以保持生存所需的最小市场占有份额。如果经理的努力不可观察,为了促使经理降低生产成本,地方政府就必须让渡全部或部分股份给经理。一般说,产品竞争越激烈,引发的民营化程度也就越高。将更多的利润份额让渡给经理符合地方官员的利益,这是因为当竞争加剧时,由此引致的激励效应很可能超过分配效应。另一方面,如果中央政府直接控制国有企业,给地方政府设定一个固定的税后剩余分享份额,或者两个地方政府能够完全合谋以获取联合收入最大化,则民营化就不可能发生。

　　诺斯指出,制度是博弈的规则,当组织作为参与人时,组织间的竞争就成为制度变迁的关键。根据最近的一份世界银行报告,在许多国家,不仅包括转轨国家,还包括发展中甚至工业化国家,国有企业产值仍然占ＧＤＰ的相当份额。在不同时期和不同国家,国有企业的表现都令人失望。在过去的近10年中,国有企业的民营化不仅发生在社会主义和发展中国家,也同样发生在工业化国家中。我们推测,全球一体化导致的国家间竞争是(并将继续是)全球范围内的民营化运动最主要的推动力量。

　　在过去的20年中,特别是从上世纪90年代初起,中国的民营化进程在速度和广度上都有所深化。这一自发的民营化的基本逻辑是:放权导致了地区间竞争,地区间竞争又反过来引发了民营化。

　　成立合资企业和“上市”是最有吸引力的两种民营化措施

　　中国的地方分权政策有两个重要的内容。一是上下级政府之间的财政包干制,二是国有企业下放到地方一级政府管理。财政包干制是从1980年开始实施的,1984年和1988年作了两次修改,一直实施到1993年。在这种包干制下,下一级地方政府必须将固定数额或收入的固定比例部分上交上一级政府,剩下的部分由地方政府支配使用。这种制度结束了不同级别政府之间或不同地区之间的任意转移支付的历史。地方分权政策使得地方政府官员可以控制地方经济,建立新的企业,利用自筹资金进行投资等。更重要的是,他们可以管理和重组地方企业(包括确定经理的剩余分享份额)。地方分权有效地促进了产权在不同级别政府间的界定。不同级别的地方政府成为其管辖区内公有经济的真正剩余索取者和控制者,每一地区相当于一个控股公司或集团。这种制度促进了地方政府追求利润的积极性,还使得地方政府间彼此展开竞争,从而促进了整个经济的市场化。虽然地方政府仍可用计划手段来控制自己的企业,但他们只能用协商手段和其他地区开展业务往来,因为任何地区对其他地区都没有权威。省际、市际、县际及乡际关系都逐步市场化了。通过越过中央计划的控制,这种地方政府之间的协商过程促进了计划经济向市场经济的过渡。

　　对于大中型企业,成立联合股份公司(合资企业)和“上市”是最有吸引力的两种民营化措施。通过与国内或国外的民营企业成立联合股份公司,地方政府可以使其国有企业部分民营化,同时使得对企业的干预降至最低程度。为了吸引外国投资者,各地方政府竞相设立开发区,提供优厚的税收减免及其它优惠措施。至于“上市”,官方设立了两个股票交易所,上海交易所和深圳交易所,但两个交易所最初都是由地方政府设立的。尽管政府及国有企业在开始时持有上市公司股份的绝大多数,但在公司上市后,国有份额通常都会减少。再一次地,地方政府都竞相设法使自己的企业上市。因为地方政府对上市的需求非常之大,中央政府的证监会不得不限定各省的上市额度。最近,“通过香港使企业民营化”成为内地国有企业的一种时髦做法。上海、北京、天津等地都曾把自己的国有企业打捆后拿到香港去上市,其它地区也在步其后尘。在很多并购案例中,都是非国有的所有者通过股票市场收购国有股份。一些香港公司甚至直接收购国有企业。

　　应该指出的是,尽管政府推动国有企业上市的直接目的可能不是“民营化”,而是为濒临破产的国有经济“融资”,并且至目前为止,国有企业上市后公司治理结构也没有大的改变,上市企业的董事长和总经理通常仍然是由政府任免(形式上通过董事会),但“上市”可能是国有大企业民营化的一个必要的过渡阶段。当企业的资金来源民营化后,企业所有权的民营化就将是不可避免的事情。企业上市后暴露出来的许多问题也将迫使政府不得不向民间转让自己持有的股票。

　　民营化是政治改革和经济转型的结果，是一种历史的选择，是不以人的意志为转移的

　　我们的理论预测和中国的实际观察是一致的。中国沿海地区经济比内陆地区经济的民营化程度更高,这是因为他们的交易成本更低(从而促进了地区间竞争),更重要的是,他们的自主权更大。同样地,东北和西南的国有企业民营化程度较低,这是因为这些地区国有企业的高度集中使得竞争程度较低,而且与该地相邻的地区,其民营企业也比较少。简单和标准契约部门比复杂和非标准化契约部门的民营化程度更高,因为前者的实施成本较低从而加强了竞争。简单契约部门包括纺织和家用电器等劳动密集型行业,复杂契约部门包括资本密集型和契约密集型行业如机械制造和银行及保险业等。

　　事实上,地方政府进行民营化的直接动机常常与其所属企业的财务状况有关。这实际上是不同市场竞争的结果。竞争减少了国有企业曾经拥有的垄断利润。在许多地区,地方政府无法从资本市场筹资来弥补国有部门的巨额损失,从而被迫对这些亏损的国有企业进行民营化。民营化的另外一个重要原因是国有企业和集体企业难以留住高水平的管理人员和员工,因为更有效的民营企业和外资公司能够提供更高的薪酬。地方政府现在担忧的不仅是亏损的国有企业,而且还有盈利企业的经理人才流失问题。随着劳动力市场的开放,要制止优秀的经理人才的流失是不可能的,唯一的办法是让国有企业民营化。

　　国有和集体所有企业的民营化可以理解为地区间竞争的一个结果。中国经济改革最初并没有打算对国有和集体所有企业进行民营化,但地方分权政策最终通过地区间竞争导致了民营化。中共十五大提出要通过建立股份公司帮助亏损的国有企业走出困境。这实际上是一种民营化方案。无论中央政府是否计划进行全面的民营化,我们的理论和实际情况都表明民营化进程将越来越快。

　　中国的经验说明“看不见的手”不仅在配置资源时非常有效,还说明了它在创造制度方面的作用。一旦开始放权,市场竞争就会导致一个自生不灭的民营化进程。由此得到的结论是,地方分权可能比刻意的、但没有相应的充分放权的民营化政策导致更高程度的民营化。这是一个重要的结论：民营化是政治改革和经济转型的结果，是一种历史的选择，是不以人的意志为转移的。但是,民营化的最终完成有待于一个完备的以保护产权为目标的法律体系，尤其是经理对企业利润的事实上的占有权最终必须变为法律上的所有权。我们的研究只是为推动中国民营化这一问题开了个头,还有许多问题有待探讨。

　　（文章有删节，题目为编者所加）（晓航／编制）（来源：金羊网）