水利电力战六年 地方电企产权归属难解(图)

新华社

　　农网改造“回头看”系列报道之三

　　本报记者　姚峰　实习记者　齐薇薇　上海报道

　　“小水电”的收购者多是省、市、县电力公司的“三产”和“多经”企业，和电网有着千丝万缕的关系。这就意味着厂网根本没有分开，更谈不上今后的“竞价上网”了。

　　电话那头的张永文语调颤抖：“大电网借农网改造强行上划小水电，这是在侵吞地方资产。”张永文是福建省三明市水利局一名“老水电”，和水电打了30多年的交道。

　　三明市地处闽西北，辖内森林密布，三大水系纵横交错，农村小水电发达。张永文说：“水利、电力本是一家，大小电很长时间以来都相安无事。”张永文所说的大小电是指以大型水电、火电为主的国家电网和以小水电为主的地方电网。

　　从1998年国家开始农网改造的时候起，水利、电力两大系统针对农村小水电的矛盾开始激化。现在，6年过去了，农网改造已经到了“收官”的环节，而这一幕昔日兄弟之争却丝毫未见缓解的态势。

　　四川省地方电力局李其道说：“三明存在的问题不是孤例，类似的现象几乎在全国都存在。”

　　兄弟反目

　　建国以来，水利与电力部门经历了两次分分合合。一次在1958年，中央决定水利部和电力工业部合并。一次是在1982年，水利、电力两部合并成立水利电力部。虽然到1988年，随着能源部的成立，水利、电力再次分家，但两者之间一直相安无事。直到1998年开始的农网改造。

　　农网改造涉及巨额的农网改造资金，一个现实的问题就是，以谁的名义来取得农改的贷款？

　　福建由于水电资源丰富，农村小水电发达，所以，在农改上马伊始的1998下半年，福建省政府召开专题会议，从本省实际情况出发，决定对农网建设改造资金实行“一省两贷”，在经济综合部门统筹安排下分别由电力、水利部门具体组织实施。国家计委以计基础〔1998〕2244号文件批复同意该省实行“一省两贷”，安排农网建改计划资金47.1亿元，其中地方小电网部分37亿元。

　　但是，随后福建省经贸委、电力局提出，不仅对省级电网要进行统一规划和管理，还必须对一个省所有的输电网和配电网进行统一规划和管理，从而在福建省引发了有关部门对一省“两贷”还是“一贷”的激烈争议。

　　据张永文介绍，“两贷”是指电力、水利两部门都获得国家贷款，共同进行农网改造，而“一贷”是指由福建省电力公司一家出面获得贷款。“道理很简单，谁取得贷款，谁就取得了农网改造的主导权，‘一贷’架空了水利部门。”

　　随后，福建省政府明确了把“一省两贷”改为由省电力局（中央电力企业）一家对农网建改资金实行“一省一贷”的政策，并由中央电力企业对所有地方小电网包括所有自供自管县的供电电网实行全面代管，以此为过渡，然后进行控股股改，达到直接管理，实现从输电网、配电网到城乡用户灯头的一家管网。

　　在福建省的有关农网改造政策中，其中一条是，“不签代管协议就不安排农网资金”。张永文认为，这是典型的电力部门借农网改造强行扩充自己的势力范围。“为什么要由大电网实行代管？并非我不想管、主动委托你来代管，更不是我管不好、请求你来代管，而是强行代管。”

　　但三明市电业局农电办的一位人士表示，所谓地方电力资产多属乡镇政府管理，职权不明，“电价随意定，层层趸售，层层加价，让农村电力市场秩序较为混乱”。而且，大电网、地方电网及小水电之间各占一块，各自为政，相互争抢市场，重复建设。所以，“委托代管是为了保证农网改造的顺利进行，也为农改资金的合理使用提供保证”。

　　也就在1998年，国家取消了水利部农电司，将小水电的管理职能转交经贸委。由此，水利部门管电的职能再度削弱。三明市的10个自供自管县电力公司被强制“代管”，电网被强行收走，张永文认为这使三明的水电行业受到很大冲击，“水利系统国有资产大量转移、流失”。

　　中国投资协会理事、电力专家陈望祥认为，国家制定对趸售县供电企业实行“代管”政策的目的是加大省电力公司对农电经营管理的责任，这是一件好事。但他强调，代管绝不意味着省电力公司对地方水电资产的无偿占有，也不是对地方电力资产进行改制。

　　但三明市电业局认为，县乡一体化管理，保证了农村电价的降低、农村电力优质服务的实现和农村电网安全可靠运行。

　　而张永文的态度却与此截然相反：“1999年三明市水利局召开农电工作会议时，我们一致认为1999年是三明市水电系统的悲哀年。”

　　矛盾升级

　　但是，让张永文想不到的是，代管、上划只是水电系统“悲哀”的开始。随后，“大电网利用其所垄断的电力市场，千方百计地压低小水电上网电价和电量，使不少小水电站出现生存危机，有的被迫出售，加速廉价甚至强制收购小水电及抢夺小水电资源的开发”。

　　张永文介绍，三明市嵩口坪水电站装机6400千瓦（含一中型水库），以2300万元卖给了三明市电业局的三产企业福建优恩电力开发公司，“这个价格，按现行工程造价其卖价还不够建设该电站的拦河大坝和水库，岂不是把电站白送了”。

　　另外一座装机为1.3万千瓦的电站，因为效益、技术经济指标好，大电网多次想收购，但一直没能成功。后来三明市准备建设新的水电站时，大电网就称“不卖给我，电站就不能上网”。结果，该电站仅售4300万元，而按照现行造价应在1亿元左右。

　　国务院【2000年】69号文件指出“停止其他任何形式的国有电力资产的流动，包括电力资产的重组、上市转让、划拨及主业外的投资等；凡项目未经国家批准的其它经变现所得的资金应停止使用并予以暂冻结。”2003年财政部、国资委、发改委三部委发布37号文件，再次要求暂停电力系统职工投资电力企业。

　　因为收购这些水电站的福建优恩电力开发公司是三明市电业局的三产企业，张永文认为这些收购违反了上述规定。这些被廉价出售的电站，一到电业部门手里就身价倍增，电业局就可获取更多的利润，其职工就可分到更多的“红利”，而小水电站的职工就会大量下岗失业，地方工业就必须付出更多的电费。

　　除了收购水电站，在电量盈余、电网垄断经营的情况下，电力部门以所谓的“丰水电”、“低谷电”、“计划外电量”及“无功缺额”等为由，将本系统之外小水电所发的这些电量列为“不计费电量”。据调查，三明市平均每年约有1亿千瓦时电量作为不计费电量。

　　李其道也认为，“小水电”的收购者多是省、市、县电力公司的“三产”和“多经”企业，和电网有着千丝万缕的关系（电力体制改革开始后，以前的网省电力公司实际上成为电网公司）。这就意味着厂网根本没有分开，更谈不上今后的“竞价上网”了。

　　此外，张永文说，在实行“一省一贷”之后，福建省电力工业局实行物资统一调拨的办法，即直接调拨物资而不拨付农改资金并从中谋利。以水泥电杆为例，12米的拔销杆出厂价为600元左右，而其向县电力公司结算价高达1000多元（不含运费）。配电变压器、瓷瓶、导线、横担等线路器材加价幅度在20％－25％。“这次农网改造大部分是10千伏及以下的网络，省电力公司从物资采购、统配中渔利不小”。

　　记者随后向福建省电力公司求证时，负责宣传的工作人员以主管领导不在为由婉拒回答该问题。但他强调，经过多年的电网建设和改造，农电“两改一同价”工作已经通过了省政府组织的竣工验收。而且全市农村平均电价由原来的每千瓦时0.73元下降到0.407元，共减轻农民电费负担约5384万元。

　　地方电力资产难题

　　在水利、电力两大系统争论的背后，实际上提出了一个颇为紧迫的问题：地方电力资产到底该如何划分？

　　电力系统担忧，代管只是一种政府委托管理行为，缺乏严格的法律约束，可以随时变更。三明市电业局的一位人士就担心：账面资产在省电力公司，实物资产及其使用收益在县供电企业。省公司很难获得在代管县供电企业的资本收益，很难实现资产的保值增值。

　　还有更为现实的利益问题：通过一、二期农网改造，几乎每个县电力公司的固定资产都比改造前大幅增加，这使得国家电网公司日益关注原来属于各个县的电力公司的产权归属问题。

　　以福建省为例。该省总计安排农网建改计划资金47.1亿元，分为占农网建改投资20％的资本金部分和80％的银行贷款部分。对于资本金，福建省电力公司认为必须全部作为其出资。地方普遍认为，农网建改资本金应是国家投向县市农村交由地方投入使用的，使地方获得应有的投资规模和享受应有的产权权益，所以，省电力公司的观点是没有道理的。

　　对于贷款部分，福建省电力公司认为银行贷款由其统贷统还，己成为其投资，所形成的资产产权必须全部归属大电网。地方政府认为银行贷款还本付息是摊入电价的，由地方用户承担，所形成的资产产权应归属小电网，或至少应作为股份企业共有产权，双方按股分享产权权益。

　　福建省水利厅的一位人士直言，省电力局若将统贷统还的银行贷款作为其投资，必须符合《公司法》第十二条规定：“累计投资额不得超过本公司净资产的50％”，否则属违法，而福建农改投资47.1亿元的投资早已超过了省电力公司净资产的50％。

　　事实上，农网改造是靠与地方共担风险、共尽责任，并靠建立还贷加价政策才能偿还，怎能把这样形成的资产产权全部归属大电网？该人士直言：“我的产权变成你的产权，你再享有我的产权权益，这是对地方电力资产的‘双层剥皮’”。

　　但国家电网公司农电部一人士认为：一、二期农网改造工程在农电系统中形成的这笔巨额资产，是靠各省电力公司从国债资金和商业银行“统贷”资金的投入而形成的，并在各省电力公司相应发生了一笔巨额债务。既然农网改造工程所形成的资产和各省电力公司的负债及还贷责任相对应，农网改造形成的资产产权就理应归属各省电力公司所有。

　　在争论悬而未决的情况下，一个协调方案认为，各省电力公司以农网改造的新增资产和地方政府原有的资产作为比例，按照股份制来组建县供电有限责任公司。

　　但这种方案在实践中却困难重重。原因在于地方电力资产在交由省电力公司“代管”前并未进行资产评估，而现在如果进行评估，在目前“代管”的背景下，必然是在各省电力公司的主导下进行，无论什么样的评估结果都很难让双方满意。

　　更为重要的是，电力体制改革的目标之一就是“输配分开”，地方电力作为配电方，省、市电网作为输电方，“现在如果通过股份制成为一家公司，这反而强化了输配一体化，不仅不能打破电网的垄断，反而强化电网的垄断。”陈望祥表示。