上海药品集中招标模式调查(图)

曹欣　摄

　　本报记者　丁琳　见习记者　章米力　上海报道

　　所谓“上海药品集中招标模式”，是指不向中介机构开放，而由市卫生局主管的药事所及各大医疗机构组成的联合工作小组直接负责。这一与全国其他地方不一致的模式虽然受到部分质疑，但事实上，受到更大质疑的是已实行三年的“药品集中招标采购办法”本身……

　　一份举报材料

　　近日，本报记者收到了一份有关上海市卫生局药品招标问题的匿名举报材料，而这份材料已经在上海市政府主管部门手里流传了3个月。

　　举报信的内容直指上海市卫生局在3年来的药品招标中管办不分：既办药品招标事务所，又办医药公司和同时管理药品招标。

　　2001年11月，卫生部、国家食品药品监督管理局、国务院纠风办等6个部门联合出台的《医疗机构药品集中招标采购工作规范（试行）》（又称308号文件）中明确指出，政府行政部门不得包办或者直接从事药品集中招标采购的具体业务活动，不得为医疗机构指定药品招标代理机构和配送机构，不得以任何借口、任何方式利用集中招标采购谋取部门利益或者个人利益。

　　知情人士透露，眼下上海市纠正行业不正之风办公室正在着手调查此事。

　　记者对举报材料中提到的几家企业和单位进行了调查。

　　在举报材料中被指与上海市卫生局有密切关系的一家医药商业企业———上海申威医药有限公司，其工商登记资料显示，该企业由上海申威实业有限公司和上海医药股份有限公司共同出资400万人民币成立，双方股权比例为7：3。

　　申威医药的大股东——1992年取得营业执照的申威实业，的确是由上海市卫生局拨款200万成立的卫生局直属第三产业，但已经于2001年办理了同卫生局的“脱钩”手续，其投资主体业已由原上海市卫生局更改为上海市卫生产业开发研究中心，原卫生局投资的450万元同时划转给上海市卫生产业开发中心。

　　而另一家被提到的企业，上海华臣卫生信息技术事务所，举报材料称所有在上海市投标销售药品的单位都必须到该事务所去登记备案，并且，该事务所还开办了发布药品信息的“华臣信息网”，所有药品企业都必须上“华臣网”。

　　通过查阅华臣卫生信息技术事务所的工商材料，记者发现，该事务所原由上海市卫生防疫站投资50万元成立，1999年变更主管部门为上海市卫生局信息中心。

　　“上华臣网是政府为方便企业所做的一个规定，使他们的信息在网上公开。”对此，上海市卫生局临床药事管理处处长唐仲进解释道，“政府委托华臣网做这个事情，而且华臣网是不收费的。”

　　“我们没有搞什么‘管办不分’，只是提供平台。”唐仲进强调。

　　而举报材料中提到的“上海市药品集中招标管理事务所”这个平台，在某种意义上让上海的药品招标在全国的大城市中显得“极其”特殊。

　　“上海模式”

　　“在全国的大城市中，上海卫生部门的做法是独一无二的。”一家制药企业的高层如是评价。

　　除了在具体的招标办法上，沿袭由政府主持的医疗机构集中招标“上海特色”，不向中介机构开放以外，最值得一提的当数“上海市药品集中招标管理事务所”。

　　2002年出台的《上海市医疗机构药品集中招标采购实施办法》（又称46号文件）规定，“成立上海市医药集中招标采购事务所（以下简称药事所），该所是本市医疗机构集中招标采购的统一场所，所内设立全市药品集中招标采购公共信息和技术平台。依照市药品集中招标采购协调管理委员会的规定，实施全市药品集中招标采购的事务性管理工作……”

　　药事所里的工作人员基本都由上海市卫生局所派，现在已经是上海市编制委员会批准的独立事业单位，但还是由市卫生局主管。

　　同药事所一起在上海市卫生建筑设计研究院内办公的，是负责上海市药品集中招标采购具体工作（包括制作和出售标书，审核投标企业资质等）的联合工作小组，其工作人员是上海各大医疗机构代表。

　　表面看来，药事所和联合工作小组都不算是中介机构———308号文件对药品招标代理机构的定义是：经药品监督管理部门会同卫生行政部门认定，取得中介代理机构资格证书的社会中介组织。

　　“上海药品招标作为一个新鲜事物，有药事所这么一个事业单位在那里，可以帮政府部门做一部分的管理工作。”唐仲进一再强调，“它不是中介机构，而是帮政府承担了一部分的管理职能。”

　　但一个显然的事实是，药事所与联合工作小组负责的工作加起来就类似于中介机构完整的业务。

　　比较令人感到“迷惑”的是市药事所的“身份”。尽管不是中介机构，但上海市卫生局和物价局同时批准了它的收费———对每个中标品种收取2000元的“服务费”。

　　而上海市卫生局2002年下发的“关于进一步贯彻落实《上海市医疗机构药品集中招标采购管理和纪律规范意见》的通知中明确：“不得向企业收取任何费用，所需工作经费由各医疗机构负担。”

　　“我们是不以营利为目的事业单位，这2000元其实就是维持自身运营的成本。”有关工作人员感到有些委屈。

　　“其实我们这个收费标准比国家的规定低很多。”唐仲进算了一笔账，国家发改委规定代理机构可以按照药品实际成交金额的0.1％－0.6％收取中介费，上海从第一轮药品招标至今，集中招标采购金额已经超过100亿，“如果是中介机构来做的话，至少得收3000万，事实上我们只收了几百万。”

　　对于上海这套颇为独特的做法，一些药品生产企业的感受却出奇地一致：“相对来说，现在上海是全国药品招标最规范的城市之一———第一，上海的收费低于中介的收费标准；第二，上海为药品集中招标制定的标准非常细，如果想要搞什么内幕操作的话，难度也会更大一些。”

　　不过，对活跃在各地的药品招标中介机构来说，“上海模式”却让他们感到无奈：上海的药品集中公开采购，明确规定不得委托中介机构。

　　比如上海百信公司及已经在全国近30个省市开展药品集中招标中介业务的海虹，在上海药品招标的“门口”徘徊了几年，仍然不得而入。

　　尽管承认药事所是一个“临时的机构”，并表示以后在各方面都比较成熟的情况下会考虑找中介机构，但上海药品招标部门人士的表态也显示出对此事的坚持，“如果对中介机构放开，政府监管部门一定要介入其计算机网络中，也就是说必须用我们的平台，比如，‘药品招标网’完善以后可以租给中介机构。”

　　不过，如今海虹已经在上海走出了另一条路子。

　　集中招标不适用？

　　2002年8月，长宁区引进海虹医药电子商务平台，同年11月，“长宁区卫生局药品采购监管系统”开通运行。长宁区的16家医疗机构全部上网采购。“从使用该系统至今，我们已经节省了将近1000万的费用。”长宁区卫生局副局长池捷向记者介绍。

　　据记者的了解，这近1000万的节省，居然主要是得益于该系统的“拾遗补缺”，———目前，大约有150个小品种和规格的药品并不纳入上海市集中招标采购的范围，于是，长宁区将这些药品通过电子商务平台在网上竞价。

　　眼下，上海的闸北、南汇、黄埔等8个区已经与海虹就该系统签订了合作协议。

　　但种种迹象表明，药品集中招标以来，“实惠”的最大获得者似乎不是老百姓。

　　上海药品招标部门有关负责人介绍，经过3年的招标，参与招标药品的价格平均下降了15％－16％，但是，最终卖到患者手里的药品，去年只平均下降了约9％。“主要就是医院得‘截流’一部分利润。”他解释道。

　　而“药品集中招标采购办法”，也因此正受到越来越多的拷问———特别是在3个月前，以中国医药商业协会、中国医药企业管理协会、中国化学制药工业协会为首的全国13家医药协会，联名向国家有关部门写信，请求终止药品集中招标采购工作。

　　在历数了药品集中招标机制的“5大弊端”后，13家医药行业协会认为此体制既不能撼动医院对药品的垄断地位，也不能很好地保护消费者利益。

　　“只要医院还在卖药，无论怎么招标、怎么降价，医院都不会把这块‘肥肉’吐出来的。”谈到这个话题，中国医药商业协会秘书长王锦霞显得有点激动。

　　统计数字显示，目前我国药品市场销售额的85％都是经医院之手。

　　“应该说，药品招标本身是一个非常好的制度，但这个制度在中国目前是不适用的。”中国医药经济研究中心首席顾问牛正乾“一针见血”：“关键在于，采购的主体不是付费方。”

　　牛正乾指出，国内现在是医疗机构组织招标采购——看似付费方的医院，实际上只是一个经销药品的单位。但是，“由于商业医疗保险的不成熟，现在我们无法像有些国家那样，由保险公司这一付费方来组织招标工作——保险公司为了降低其药品费用的支出，就尽可能选择质优价廉的药品。”让分散的消费者来组织招标，显然更不现实。

　　而现行药品招标制度的定价体制，也加剧了这一制度在中国的“不合理”：根据有关规定，医院可以在中标药品价格的基础上顺加15％作为其零售价。“尽管招标使有些药品价格降低了，但在‘以药养医’的现状下，作为医院方起码存在一种希望高价药品中标的心理倾向。”一位业内人士不无忧虑地分析道。

　　·记者手记·

　　深层次医改

　　5月中旬，国家卫生部出台了《全国卫生系统开展纠正医疗服务中不正之风专项治理实施方案》。

　　知情人士透露，此次卫生部出台新规定，一个深刻的背景就是为了整治诸如药品价格虚高背后的“高价位、高回扣、以药养医”等现象。但是，这主要是从道德层面来治理，并没有涉及到根本性的问题。

　　一个“根本性”的问题，就是医保、医疗、医药“三医联动”中的“医药分家”。“分家难”的根本原因在于补偿不到位，——也就是说，一旦医药分家，整个医疗行业即将面临老的补偿机制去掉以后，新的补偿机制如何建立的严峻问题。

　　而另一方面，政府部门曾经下大力气推动的三医联动，也开始受到越来越多的质疑。

　　“三医联动搞到现在基本上是没什么成效的。”上海卫生系统一位负责人坦率表示。

　　一位资深业内人士指出，尽管近年来医疗体制改革成为使用频率最高的词语之一，但医改的各利益方，现在实际上都是“同床异梦”——政府主管部门和地方政府希望通过医改来进一步减少医疗在公共财政支出中的比例；医疗机构想通过医疗改革来增加自身的收入；老百姓想通过医改获得政府提供的最基本的社会保障；社会资本则希望通过医改进入这个有相当‘经济潜力’的领域。“所以，尽管大家都同意医改，但各自的想法却大相径庭，没有一个统一的方向。”

　　上海市流通经济研究所副所长汪亮认为，如果仅仅从三医而不从体制着手，这种没有触及到根本问题的改革很难达到效果。

　　据此，汪亮等专家提出了以体制改革为落脚点的“新一轮深层次医改”概念：首先，政府要规划和构筑公共医疗框架，有进有退，对医院进行战略性的布局；其次，进行管办分离的改革，政府部门从直接管理公共医疗机构的角色中退出，成为“所有医疗市场的公共监管部门”；再次，非经营性国有资产和管理体制同步进行改革，以避免医疗机构演化成部门资产，导致利益过于集中而无法成为真正的公共管理部门。

　　种种迹象表明，卫生部已经意识到了这一点。在今年的卫生工作会议上，卫生部常务副部长高强再次强调深化城市医疗卫生服务体制改革试点，并明确要打破公立医院的垄断。而此次起草的《关于深化城市医疗体制改革试点的指导意见（讨论稿）》，也在医院分类方式等问题上有了重大突破。

　　最新的消息是，国务院有关部门也开始对医疗体制改革问题进行研究，并即将出台相关的报告。