第一访谈 “三农”破题权威专家解读“一号文件”
本报记者 覃爱玲
北京报道
“农民可以直接从文件中得到实惠，包括降低农业税税率、取消农业特产税和对农民实行直接补贴。”关于2月8日《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（以下简称“一号文件”），文件起草组成员、国务院发展研究中心农村部部长韩俊如此评价。
对于文件最终得以出台，刚过不惑之年的韩俊显得很兴奋。作为恢复高考后不久进入大学的一代，他1983年从山东农业大学农业经济系本科毕业，随后到西北农业大学农业经济系攻读硕士、博士学位，毕业后先后在国务院农研中心、社科院农村发展研究所工作，2001年调入国务院发展研究中心，任农村经济研究部部长。
韩俊长期从事农村经济的研究，近年来曾主持和参与过“中国农村经济形势分析与预测”（农村绿皮书）、“中国农业发展年度报告”（农业白皮书）、“中国农村工业化道路”、“三元经济结构与中国现代化发展模式”、“农村剩余劳动力转移研究”、“中国农业如何实现第二个飞跃”、“中国农村改革与发展道路研究”、“粮食流通体制改革研究”、“农村股份合作经济研究”等一系列重大课题的研究工作。
对于三农问题，韩俊有着深刻的认识，而且更多是从经济的角度来考虑农民的利益。比如，他认为目前无论是与我国历史相比，还是与其他国家相比，农民承担的税率都偏高。同时，他也坦陈，“我国财政支农资金投入总量不足，支农资金投入结构不合理。”这些都还有待进一步推进改革。
2月10日，就“一号文件”的相关问题，本报记者专访了韩俊。
农民承担的税负偏高
《21世纪》：你认为新的一号文件主要在哪些方面带给农民实际利益？
韩俊：这个文件出台的政策中，农民可以直接得到实惠的是降低农业税税率、取消农业特产税和对农民实行直接补贴。今年农业税税率降低一个百分点，可减轻农民负担约70亿元，取消农业特产税可为农民减少负担48亿元，直接补贴农民的资金规模不低于100亿元。而且中央提出，有条件的地方可以进一步降低农业税税率或免除农业税。这些政策的实施意味着在实现十六届三种全会提出的统一城乡税制的政策目标方面迈出了关键的一步。
《21世纪》：有专家主张，农业税原本就不多，可以直接取消。从决策者角度来说，为什么不一步到位地取消呢？还有农业特产税为什么保留了烟叶税？
韩俊：是有很多人建议取消农业税，目前趋势是会逐步地降低农业税率。税改后我们的农业税总收入约500亿～600亿元，还是有一定的分量。烟叶税之所以没取消，因为具有其特殊性，它往往比较集中，像云南的财政收入每年有二三十个亿来自烟草。
《21世纪》：对正在推行的税改费政策，你有何看法？韩俊：税费改革后，农民负担总体上有所减轻。税费改革有利于规范农村分配关系，推进乡村机构改革，改善干群关系，缓解社会矛盾。
目前农村税费制度改革仍然属于试验性质，这项改革仍然是在旧的城乡利益格局还没有从根本上改变的背景下进行的。农村税费改革后，农业税是按土地的常年总产量计征的，没有考虑当年总收入扣除生产耗费后的实际所得，这个常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等。也就是说，没有把农产品作为商品，而以农业的产出来计税，从而出现了有的农民种地赔钱还得照章纳税。
农业税税率统一为不高于常年产量的7％，附加税率统一为不高于正税的20％，合计为不超过常年产量的8.4％。大多数地方实际执行的税负都是8.4％。无论是与我国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，按土地常年总产量征收8.4％的农业税，税率都偏高。
农村税费改革后征收单一农业税的办法虽然在总体上减轻了农民负担，但却会造成税负不公，在减轻非农户和兼业农户负担的同时，加重了纯农户的负担。城镇个体户的增值税有月销售额600元～2000元的起征点，工薪阶层所得税也有月收入为800元的免征额。而农业税并没有起征点和免征额，无论土地常年产量是多少，是自用还是外销，都要纳税，按全额计征，这不符合税收公平原则。
农业补贴有待改进
《21世纪》：许多工业国家都对农业采取补贴政策，你认为目前我国在农业补贴方面还有哪些需要改进的地方？
韩俊：与许多工业国家相比，我国财政支农资金投入总量不足，支农资金投入结构不合理。
如果按WTO协议计算口径，1996～2000年，我国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9％、5.3％、7.4％、7％和8.8％。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30％～50％，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10％～20％。
在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国使用了6种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在1996年～1998年计算基期内年均297亿元，占农业总产值的1.23％，与谈判允许的8.5％（1740亿元）相比，我国“黄箱”政策的支持空间还有1443亿元。
政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在60％左右，而用于建设性的支出比重不高。在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接受益的中小型基础设施建设的比重较小。在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而直接用于生产环节的补贴很少。
1998年以来，政府支农投入中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500亿～700亿元之间，占政府农业支持总量的30％以上。而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力，资金使用效果差。
城镇化为何落后工业化
《21世纪》：增加农民收入的一个重要措施是农民进城，减少农民的数量。但目前中国的城镇化长期落后于工业化，其中的原因是什么？如何让二者更协调？
韩俊：在计划经济时期，我国不是随着工业化的发展逐步推进城市化、加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力的流动，尤其限制农民进城就业和定居。
我国工业化程度已经达到世界中等发达国家水平，但城市化程度却只达到37.7％，比2000年世界平均城市化水平还要低10.3％。我国目前人均GDP刚过1000美元，但已经出现了严重的农产品需求制约，最基本的原因就是城镇农产品消费群体比重太小。
农民非农就业不足，城镇化进程明显滞后，城乡分割的二元结构体制尚未从根本上改变，导致我国农民的就业极不充分，农村剩余劳动力转移困难，最根本的障碍是城市化进程明显滞后。2001年，我国农业GDP份额已经下降到15.2％，而农业就业份额仍高达50％。第一产业与非农产业人均创造GDP的比例，已由1990年的1：3.9，扩大到2001年的1：5.2。
农村人口非农化和城镇化进程缓慢，农民比重过大，导致农业相对劳动生产率过低，这是“三农”问题的症结所在。
《21世纪》：文件第十条称，“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女才能、劳动保障及其他服务和管理经费纳入正常的财政预算”，这对于各移民众多的城市会不会是一项大的负担？
韩俊：我认为各地政府在给予农民工这种基本市民保障的情况下，并不存在太大的困难，实际中也用不了多少钱，这只是个观念问题。
一些人惧怕一旦给予了农民工正常的市民待遇，农民工会一拥而进入城市。这其实是杞人忧天。城市自有它的生活成本，只有在城市有最起码的生活条件者才能生活下去。
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