武建东：土地管理法修改核心在改革征地制度

　　中国已经迈进统一地权的历史门槛，以有限量供地决定中国城市高房价的时代正在出现革命性转变。

　　□ 武建东 资深学者 (《中国改革》8月号 10日出版)

　　农村建设用地改革将有转折性探索

　　目前,《土地管理法》的修改已正式列入十届人大常委会的立法规划，目前确定的修法核心就是改革征地制度。这是该法自1986年6月25日六届人大常委会第十六次会议通过后，历经1988、1998、2004年三次修改后的第四次。由于2004年10月21日国务院曾以国发〔2004〕28号文件的名义发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中强调：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。从目前中国的立法体制体认，国务院制定的行政法规具有先行性，是为法律的制定和修改铺垫基础。因此，《土地管理法》的修改不可能在国务院行政规定的原则上退步，其底限最低是维持国务院的规定。所以2007年全国人大常委会立法的热点就应该是以农村集体建设用地依法流转为重点的《土地管理法》的修改，由此也表明中共十七大将在农村集体土地改革方面有转折性的探索。

　　那么，通过完善农村集体土地使用权制度和修改补充《物权法》、《土地管理法》等法律，将使中国20～30万亿人民币的村镇住宅和100万亿人民币以上的农村建设用地直接进入中国的市场经济体系保值、增值、交易和继承，由此将重构中国市场经济的整个体系并将此种权益推进全球经济轨道；由此具有中国特色的地权体系不但将能够增加国家的财政收入，而且还能够将中国市场经济规模提高到更高水平。

　　与此同时，统一城乡地权正以区域改革试点方式全面推进。从全国来看，农地使用权改革出现了几种典型模式：广东的地方立规开道，江浙沪的土地换社保等多元探索，天津的行政授权试点模式，重庆九龙坡区探索“用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地”的办法，北京、山东等积极探索解决小产权房的问题等等。

　　广东立法推进集体建设用地使用权流转

　　在全国集体建设用地使用权流转试点单位顺德等地的经验总结基础之上，广东省政府常务会议于2005年5月17日通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，次月23日又以广东省人民政府第100号政府令的方式颁布，并确定自2005年10月1日起正式实施。该办法规定：集体建设用地使用权作价入股，与他人合作、联营等形式合办企业，视同集体建设用地使用权转让。此举被业界称作“农地入市”、“第四次土地革命”。

　　实际上，这个办法还是很保守的，它限制了流转的集体土地从事商品房开发建设和住宅建设，此外对土地的基准地价、农地转市的法定程序和法定权利、农民集体成员权对转让土地的约束、农地转市后的的社保体系等也都规定不足。2007年以来，广东省国土资源厅负责人多次强调：广东省拟再出台允许宅基地转让的《关于加强农村宅基地管理的通知》，由此广东农宅流转再度成为风口浪尖的问题。目前广受社会关注的是：广东农村宅基地改革和农村建设用地入市的法律依据不足，也即广东的农宅改革是合法的，还是非法的？

　　目前,中国农村宅基地都具有社会保障的性质、土地提供的无偿性、期限的不确定性、地随房走的从属性等特征。为此，任何地方立法都必须解决以上实际问题，这包括三个方面：其一、农民的土地物权如何获得社保，而且对离土以后失去生存能力的农民也要建立居住权保障制度；其二、集体土地的使用权的期限和费用如何缴纳？如果仿若城市房改，其土地使用权是容易解决的。但是由于集体土地含有农民的成员权利益，如何落实这种权利就成为难题，可见，一方面可以试用有限所有权的方式，将宅基地的下级所有权复权给农户，据此农宅可以直接流通；另一方面将农宅转为国有土地使用权，设立土地使用权的使用期限。为此农宅走向市场，仅依靠地方立法难以解决，应该探索由中央立法，包括修改《土地管理法》来解决；其三、目前农宅的转让是地随房走的模式，事实上农宅转让既涉及住宅，也涉及到土地，单纯的“地随房走”或“房随地走”都容易造成市场体系的交易冲突，农宅转让应该有必要的规定。

　　根据宪法第八十九条和《立法法》第五十六条的规定，国务院有权根据《宪法》和《立法法》制定行政法规。《宪法》第十条确定的土地使用权可以转让的基本规定和《土地管理法》第九条确立的农民集体所有土地可以依法转让给单位或者个人使用的规定，实质性地构造了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》的法律基础，因此国务院的上述规定是比政策性文件的法律地位要高些的行政法规，应有完整的立法依据。从这个意义而言，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的上位法应该是《土地管理法》。另外，广东省完成的《关于加强农村宅基地管理的通知代拟稿》，是对农民宅基地物权改革的探索，对农民物权的保护具有重要意义。其内文规定对符合法定标准的农宅，实行转让、出租、流转的收益归农户所有的政策，重新调整了发达地区的财产权利，肯定会成为更高一级立法的试点参考。

　　天津滨海新区农地入市的试点

　　2007年3月，天津滨海新区已经全面开始布置实施春节前刚获国土资源部原则批准的土地改革方案。拟重点探索农村建设用地使用权的流转，其中津南区葛沽镇乡镇转街道的农地改革方案是国土资源部批准的《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩》示范镇。

　　天津市已获批准的方案是将农业用地与城镇用地的比例调整为1：1，也即2007年三四月份以后滨海新区将有300多平方公里的农业用地按上述批复转为城镇用地。天津农地改革经验更多地适用新区建设，该方案的要害是：如何安置好农民？即解决好城市化的利益分配；如何解决好二十年后产业结构升级后的土地利用的长期战略。建一个新区容易，难的是建一个具有更高转型能力，符合未来区域经济体系需要的城郊都市区。

　　重庆土地使用权改革

　　2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》(发改经体〔2007〕1248号)。此前作为改革先行示范区的重庆九龙坡区探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》、《农村土地承包经营权流转管理试行办法》等12个配套制度。九龙坡按照“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点要求，拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，可以腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。

　　2007年7月2日，重庆市工商局又出台《深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，确定了重庆实施城乡统筹改革的50条具体措施，并从即日起施行。该《意见》特别强调：支持当地探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。

　　重庆土地改革的实质就是促使农村建设用地的直接入市,由此确定了以国务院行政性批复和地方改革相结合的促进农村建设用地入市的模式，它反映了十七大前后土地管理法修改的方向和土地利用新的趋势，也构成中国土地改革的重要开篇。

　　国土资源部就农地入市已有所作为

　　农宅入市从广东的探索到天津滨海新区的授权试点，其中起支撑作用的是2006年3月29日国土资源部发布的《关于坚持依法依规管理集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》(简称52号文)，该文明确提出了两个试点：其一稳步推进城镇建设用地的增加和农村建设用地减少相挂钩试点，也即压缩农村建设用地的路向；其二推进非农建设用地使用权流转试点，也即将已有的农村建设用地直接进入市场流通的举措。这也是重庆等地土地改革的试点体制基础。

　　根据国土资源部有关部门的解释，52号文标志着中国对农村土地利用严格限制的政策已经开始转变，农村建设用地已经成为农村集体土地入市的主体内容。但是52号文对目前非农建设用地流转也有两个约束，其一：流转须经省级以上主管部门的批准；其二收益必须到农民手中，由此也反映了试点是在非常强的属地行政管理情况下进行的。

　　目前国土资源部正在结合《土地管理法》的修改，研究征地制度转变的具体方案，中国已经迈进统一地权的历史门槛，以有限量供地决定中国城市高