袁东：特别国债是公共利益部门化与部门割据产物

　　

⊙袁 东 中央财经大学教授

    从15500亿元巨额“特别国债”审议说起

　　围绕本次“特别国债”的“特别”之争，无非就是为了转变外汇储备管理经营方式，为了更加积极地管理一部分流动性要求不高的外汇储备，进而将这部分外汇储备转到国家外汇投资机构中而已。既然这是核心与最终目的，如果本着降低成本提高效率的原则行事，那么，由央行将其持有的这部分外汇直接委托给国家外汇投资公司，不就可以了吗？

　　特别者，不一般也，即不按一般程序办理，或者简化程序，甚至不走程序。问题是，“特别”得有助于增加国民福利，至少不能只是为了少数非弱势团体的利益。如果达不到如此效果，那重大“特别”政策，可真得谨慎再三。而且，即便能有较好效果，如果经常“特别”，也可能收一时之效，未见得长期有利。

　　全国人大常委会审议的由

财政部发行15500亿元“特别国债”，所筹资金用于向央行购买官方外汇储备，注入即将成立的国家外汇投资公司。这可不是首次在国债上“特别”了。1997年就发行过2700亿元“特别国债”，当时是用于为四家国有商业银行补充资本金。

　　这次提请审议特别国债之所以“特别”，从“议案”和此间财经界观点看，主要体现为以下几点：一是年中突然决定，不可能经过每年一次的“全国人民代表大会”审议，只得由“常委会”代劳，算作“预算追加”；二是用于购买央行持有官方外汇储备———“有利于降低外汇储备规模”；三是替换央行对冲因外汇储备不断扩大而增加的货币———“有利于抑制货币流动性”进而“有利于促进财政政策与货币政策的协调配合”；三是财政部购得的外汇可算作名正言顺的国家资产，即可注入国家外汇投资经营机构，以求更积极管理外汇储备。有学者佐证说，这样将有利于减少“外汇占款”，抑制“流动性泛滥”，并且对财政部来说，这部分国债是有相应等值盈利性资产对应的，因而属于自我清偿性质，不但不会扩大国家债务规模，甚至建议将其不列入国家债务预算之内，因为“无论其规模如何，都不会增加政府债务”，并举例说日本也是这么做的 。

　　但我认为，这种“特别”有增加环节、加大成本的非上策选择之嫌，并含有上次专栏中我分析到的“部门不协调”的影子。大致的理由如下：

　　其一，不管将发债所筹资金拿去干什么，都抹不掉其国家债务的性质，因而必须作为国家债务列入国家预算，但问题是如何编列？因为不管是一次发行还是多次发行，这15500亿元可不是小数，相当于去年全国财政收入的近四成。任何债务资金支出都对应着相应的资产，即使用于纯公共消费性质的“行政事业支出”，对应的也是维持政府机器运转所需的“人头与办公资产”。笔者不知持不列入预算不增加政府债务观点的学者，依据是什么？

　　其二，由财政部发债还是由央行运用“票据发行”来操作，并无什么实质区别，更看不出何以“有利于降低外汇储备”。国债与“央行票据”都是中央政府的负债，对持有这两者的民间机构和自然人而言，投资效果也没什么不同。如果非得找点区别，那就只能是，由央行发行票据对冲“外汇占款”会更主动更有效率些，成本也会更低。因为在我国，央行毕竟是具体负责

汇率政策与货币政策的，也是官方外汇储备的直接持有者，更是外汇市场的直接干预者，能够第一时间较为有效地决定是否发行或发行多少何种期限的票据来对冲“外汇占款”。

　　其三，因为发“特别国债”的最终目的是转换成专门经营外汇投资机构的美元资本金，这类国债的期限就不能太短，否则，就是短期债务资本支撑中长期投资，这其中的风险绝对不是哪个人自负地拍拍胸脯所能面对的，发达国家市场上的此类惨痛教训太多了。我们看到提请审议的是要发行10年期以上记账式可流通国债，并附理由说这便于“深度冻结偏多的流动性”。这里的假设前提是至少10年内中国外汇储备会大幅度增长并使经济一直面临着“流动性偏多”的困扰。但是，在不时有突发性因素爆发而致使不确定性越来越大的当今全球经济贸易环境中，谁能确保中长期内中国外汇储备增量还能以过去几年的速度增长？又有谁能确保在鼓励“藏汇于民”和民间外汇“走出去”的今后，还需要如同这几年这样的力度来对冲“外汇占款”呢？更不用说，谁也不能确保不知何时

中国经济又会面临通货紧缩的危险，到那时恐怕就要担心“流动性不足”了，该怎么办呢？“外汇占款”可能恰恰成为一条增加“流动性”的有效渠道，这在上个世纪末我们不是已经历过了吗？

　　其四，日本的例子不足以成为我们以发行“特别国债”方式来管理外汇储备的依据，因为体制不同。日本是财政部门持有外汇储备并负责干预外汇市场，而中国是由央行直接持有外汇并负责汇率政策，相比于现行政策与做法，显然增加了又一道交易环节，增加成本降低效率的重大宏观经济政策怎么又能有利于国民福利呢？

　　其实，如果真是本着降低成本提高效率的原则行事，道理原本很简单。因为目前，围绕本次“特别国债”的“特别”之争，无非就是为了转变外汇储备管理经营方式，为了更加积极地管理一部分流动性要求不高的外汇储备，进而将这部分外汇储备转到国家外汇投资机构中而已。既然这是核心与最终目的，那么，由央行将其持有的这部分外汇直接委托给国家外汇投资公司，不就可以了吗？后者作为受托管理法人机构，尽职运营即可，只不过，在委托方式上稍为宽松些也就罢了。

　　道理这么简单，想必那么多“精英”会比我更明白，但为什么又非得兴师动众地再借道一次巨额“特别国债”呢？原因也是大家心知肚明的，还是由部门利益牵引的部门不协调的产物：因为不同运作方式意味着国家外汇投资机构管理权限在部门间的不同分配。

　　所以，还是那句话，如何消除“部门割据”以防止公共利益部门化，建设“部门协调一致”合力而为的“统一内阁”，实在是尽量减少高成本、低效率“特别”之策的“非特别”当务之急。