鄢烈山：跳出条块分权的思维循环

　　鄢烈山

　　据“中华环保世纪行”记者报道，在去年7月召开的全国饮用水源地保护专项执法检查现场会上，国家环保总局副局长张力军曾明确表态，取缔行动是国家环保总局、监察部、发改委等国务院七部门的联合行动。他当时表示，这七个部门将重拳出击饮用水源地的违法企业， 取缔一级饮用水源保护区所有排污口的最后期限是去年年底。然而，最近检查结果表明，这项工作在四川省被整整推迟了一年，而在部分省份连划定饮用水源保护区的工作都尚未完成。从无锡市这次饮用水危机事件中，人们也看到了太湖水源保护中存在的同样问题。

　　国家环保总局环境监察局副局长熊跃辉说，“连国务院7部门的联合行动到地方都走样、变形，说明国家环保政令在一些地方确实面临推不动的尴尬局面。”他对此表示一筹莫展。

　　于是，有论者说：“乌纱帽不是你给的，薪水不是你发的，地方环保部门就自然不听你的——听你的，往往就意味着得罪地方地府。”这话听起来一针见血。然而，人们不禁要问，地方长官的乌纱帽又是谁给的？多年来，党代会选的党委书记、人代会选的省市(县)长，随时都听从组织安排，往往没到换届时就有调来调去的，他们为什么敢不听中央的(“七部委”是中央的执行机构)，敢不奉行“环境友好”的“

　　对于如何破解环保政令执行不畅的问题，中国政法大学著名环境法学专家王灿发的招数是：“我们可以在完善考核机制上做文章，比如，增加国家环保总局对地方环保部门的考核。”他建议，对地方环保局一把手的任命，应当给上级环保部门一定的否决权。这都是讲加强环保系统的垂直领导。似乎这样一来，就可以多少让“地方环保部门听从国家环保总局的指令”。

　　老实说，这样的思路毫无新意，我简直要嗤之以鼻。

　　50多年来，中央与地方的关系就一直是个“永恒的主题”，毛泽东的《论十大关系》有一条就是讲这个的。“条条”(中央政府各部门)与“块块”(地方党委和政府)的权力如何划分一直是个问题，一直有点像《三国演义》说的，“分久必合，合久必分”，没有跑出行政体制内部官员权力划分的循环。用民间形象的说法，其思维定势就是，“面多了加水，水多了加面”；其效果就像“狗咬自己的尾巴”，转圈游戏而已。

　　改革开放之初，中央向地方放权，鼓励地方敢冒敢闯，各地展开竞赛。国际上一些“转轨经济学”研究者认为，这是中国的改革开放取得巨大成功的重要原因之一。而现在出现了所谓“政令走不出中南海”的“地方(轻者曰基层政权)治理危机”，便出来权力上收、加强条条权力的呼声和举措。纪检委的垂直领导在加强；法院的人事任免权、经费脱离地方政权掌管的呼声一直很高；警察负责维持地方治安，公安局只能是地方政府的部门，现在也有学者呼吁在已有全国性的武警系统之外，公安部另建全国性的警察队伍，以打破地方警察的执法不公……

　　条条管理就那么神？我不信。 关于纪检委的垂直领导我不便多言，曾发表过一篇文章，介绍明清的纪检系统都察院一直是实行直接对皇帝对朝廷负责的垂直领导，而且那时侯七品监察御史们的权力比现在的纪检官员大得不能相提并论，可以当着满朝文武质疑、纠劾任何一品高官，反腐败的效果却不怎么样。说眼前的事：税务是半垂直(国税归条条，地税归地方管吧)，工商行政管理早已实行条条领导，效果又如何呢？以这次震惊高层的山西黑砖窑事件为例，那些无证砖窑经营有年，说当地的工商管理部门都不知情，谁会相信？是什么蒙住了他们的眼睛？

　　回到环境保护话题。再愚昧短视的老百姓，也不愿意喝污水、吸粉尘、熏毒气，不愿卧榻边有易燃易爆的庞然大物，最能感受环境威胁与危机的当然是他们了。如果让他们对环保有发言权、监督权，用句“套话”说只要问“群众满意不满意”，是否“利为民所谋”，让民意来决定环保官员和地方首长的乌纱帽存废，我相信环保问题不论是条条管还是块块管，都不是现在这种“推不动”的局面。