袁东：公共财政不该这样误解

　　

⊙袁 东

　　中央财经大学教授

蒋玉磊 制图———兼谈中国经济增长动力与财政政策调整

　　公共财政首先是市场化的过程，其次是民主化的过程。中国政治集中程度确实随着近30年的持续经济增长在不断下降，地方财权也渐渐有了一定的灵活性，但还远谈不上 “财政分权”。将

中国经济增长动力总结为“政治集中与财政分权的一个结合”， 实在是天大的误会！

　　作为各级政府的机构，我们的财政部门行使“国家财政职能”，因而财政原本是“国家财政”。虽然1998年以后，法律文本、政府文件、学术论文，以及各类媒体报道，都称“公共财政”。因

个人所得税尤其是多次针对

股票市场的交易印花税调整，以及前几年曾尝试过的“国有股减持”，国人对财政政策措施如今变得异常敏感，这都可以理解。难解的是，最近有学者写文章，将中国经济增长动力概括为“政治集中与财政分权的结合”。

　　人类历史昭明，“财权与事权的统一”是财政体制合理有效的一个原则，也应是维持经济持续增长所须具备的政治与财政原则。尽管中国历史上很早就建立了“财政预算制度”，但在“朕即国家，国家即朕”的高度集权政治体制下，实际财政收支并不取决于各级官吏编制的“预算”，而是基本由皇帝“朱批”决定。所以，在漫长的中国历史上，从没有财政分权一说，因为压根儿就没有“政治分权”。

　　而在西欧，封建时代的政治体制基本呈现大大小小“封建领主”分散割据状态，国王集中在手里的“事权”很多时候甚至还不及一个大封建主，即使偶尔想征收全国性税收，必须征得封建贵族权力集体同意才可。更不用说，从13世纪起，作为西欧主要国家的英法两国分别陆续形成了议会制度，还不断加大对王权的限制。尤其是英国，重大事权基本掌握在由大贵族大地主掌控的议会，因而财政分权是其财政体制的突出特征。法国虽然在路易十一时停止了“三级会议制度”，并剥夺了后者的课税权，到路易十四时代，王权集中程度近乎达到“巅峰状态”，但其政治集中程度仍远不及中国的任何一个朝代。

　　正因为西欧诸国政治分权与王权限制的典型特点，建立并稳固了分权式财政体制，促成了资本主义的发端及随后的经济快速增长。当然，其内部也有差异。法国对该体制的维护就不如英国，甚至一度将绝大部分事权与财权又拱手送给国王。这不能不说是法国经济增长长期落后于英国的重要原因所在。那位开创了经济史研究新河的诺贝尔经济学奖得主诺斯教授曾这样总结：“三级会议丧失课税权的影响是严重的。法国议会机关实际上已经衰败了，而路易十一治下，他们对国王的所作所为在政治上根本没有任何约束力……这种区别在这两国后来两个世纪的经济发展中产生了重大影响。”

　　中外历史比较都证明了：政治集中体制下不可能存在财政分权，政治集中不可能成为经济增长的持续动力。在高度集权政治体制下，中国历史上基本没有超过两代皇帝治下的连续经济增长，所谓“盛世”不仅存续时间短，而且在几千年里总共也没有几次。因此，政治集中与财政分权不可能成为一个持久结合，更不可能成为经济持续增长的根本动力。

　　在中国近30年的持续经济增长的背后，恰是政治集中程度的不断下降，以及随之而渐渐有了一定灵活性的地方财权，但还远谈不上 “财政分权”。在“预算内”，地方政府并没有多大自主支配性，具有自主性且增长最迅速的地方财权都是那些随着改革开放与经济增长而新产生的“预算外收入”，而这部分收入连中央政府都没来得及弄明白如何编入“预算内”，或者压根儿就没料到会增长得那么快，比如各级地方政府越来越可观的“土地收入”。当然，由于政治体制改革滞后，政治集中程度还比较高，相互制衡与监督机制仍非常薄弱，从中造成的财政问题越来越多也越来越严重，经济增长的可持续性也就越来越受到威胁。

　　简要的历史比较还说明：适应工业化与市场经济发展的财政，必然是具有相当民主决策机制并有着广泛监督机制而透明公开的财政。由此，公共财政首先是市场化的过程，其次是民主化的过程。因为，如果没有相当的市场化，经济力量就达不到相应程度的分散化，而没有政治力量的适当分散化，就不可能产生真正有效的民主机制，没有有效的民主机制，就不可能对财政决策过程形成强有力的广泛监督，也就体现不出“公共选择”特性，就不可能透明公开与公正，随意性就不可能不大，从而很多时候对经济运行与民众利益就可能会形成相当大的损害。最近有关股票交易印花税税率调整就是一个明证。

　　将中国经济增长动力总结为“政治集中与财政分权的一个结合”并加以宣扬，天真地以为现行财政运行机制就已经是市场经济与民主政治基础上的“公共财政”，实在是天大的误会！