新望：评深圳市的改革试错条例

　　

新浪专栏作者新望。(新浪财经资料图片)

　　新望，1964年生，甘肃靖远县人。曾任兰州大学助理研究员，江苏省张家港市委党校高级讲师，中国(海南)改革发展研究院民营经济研究所所长，现任《中国改革》杂志主编。获得过国家级优秀教学成果二等奖，中宣部“五个一工程”奖，孙冶方经济科学奖等。目前兼任中国民(私)营经济研究会副会长，浙江大学民营经济研究中心、南京大学长三角研究中心、苏州大学苏南发展研究院兼职研究员。

　　4月10日-4月16日，新浪财经把一周的时间留给新望。----编者按

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　　          评深圳市的改革试错条例     4月10日  星期一

　　文/新望

　　日前，被称为“试错条例”的《深圳经济特区改革创新促进条例》正式获得深圳市人大通过并同时颁布执行。

　　这部法律从立意到内容充满新意。如“改革创新是政府的法定义务”，“行政机关是改革创新的主体”，“公众参与”，“宽容失败”等。“只要改革创新方案制订程序符合规定，个人或单位没有牟取私利、没与其他单位或个人恶意串通，即使工作发生失误、改革创新未达到预期效果甚至造成一定损失，有关人员可予免责。”最后这段话尤其受到人们关注，被认为是为改革者提供了一个“护身符”。

　　深圳的焦虑和出路

　　“深圳速度”曾经辉煌一时。但今天的深圳却遇到了效率低下和增长瓶颈两大问题。改革产生了深圳，但深圳逐渐被旧体制同化。有人曾对深圳调研后发现，深圳的行政审批程序远比内地繁琐，行政许可的门槛比内地还要高。随着全球经济一体化，国内的区域经济一体化进程也在加快，甚至内地有些地方在招商引资方面的优惠政策大大超过特区。在沿海城市香港、广州、上海、北京快速发展的背景下，深圳的定位在哪里？出路在哪里？这已经成为今天多数深圳市民和企业关心的迫切问题。深圳面临“特区不特”和创新乏力的尴尬。另一个问题，受自然和历史条件的限制，面对土地、能源、环境、人口四个“难以为继”的难题，深圳新的突破口在哪里？深圳还能不能实现可持续发展？去年3月，新上任的市委书记李鸿忠提出，深圳还是要做继续做好“特”字文章。“以特别之为，立特区之位”。什么算“特别之为”？李鸿忠的解释是四个字：“改革创新”。“改革创新是深圳的根、深圳的魂，深圳要向改革创新要发展的动力、向改革创新要发展的优势、向改革创新要发展的资源、向改革创新要发展的空间。”

　　对李鸿忠的思路我深为赞赏。我还注意到，在改革创新方面，李鸿忠上任后做了三件大事。首先，率先在全国恢复成立“改革办”这样一个专门负责改革的副局级部门，以协调市委、市政府和市属各部门的关系。改革办主任同时也是深圳市委副秘书长、深圳市政府副秘书长；紧接着，停开了6年的全国经济体制改革工作会议也在深圳召开。这次高规格会议为深圳的改革制造了声势，给予了高度评价和肯定，同时，深圳恢复“改革办”的举措也使全国改革条线的同人深受鼓舞；第三件事，利用深圳特区副省级城市的立法权，制定并颁布了《深圳经济特区改革创新促进条例》。

　　改革者的确需要保护

　　各地因改革而丢官帽的事时有发生。2003年，重庆市城口县坪坝镇原党委书记因为“自作主张”尝试直选镇党委书记和镇长，而被免职并“双规”。当时魏被上级列出的罪名包括：对于进行选举的事实，对上级隐瞒不报；在2004年末换届到期前，违反《选举法》提前进行选举；违反“党管干部”的原则。 相似的选举，于1999年的四川遂宁等地已有过试点。虽然一度受到“违法”非议，但主事官员张锦明并未获咎，不久后还被提拔任用雅安市委组织部长。另外，云南红河州石屏县七个乡镇得以顺利举行的直选，不仅拥有州委的红头文件，还获得州委书记罗崇敏的公开支持。

　　相似的改革试验，却命运不同。原因就在于改革者的功过是非由上级领导的喜好所主导，而没有一个法制化的评价尺度。我们理解深圳市人大的立法用意。为了不要让领头羊一再成为替罪羊，《改革条例》和“改革者无罪”的豁免条款，有，总比没有好。从实际效果看，我把这个条例更多的看作是一种领导姿态，一种民意倾向。当然，这种姿态和倾向对改革来说是至关重要的。上世纪80年代刚开始搞改革时，尽管很多人因改革而获罪，但改革却大步推进。那时法律空白多，由于大众对不合理旧体制都有一定的感性认识，我们推进改革靠的得自于全民的改革共识，靠的是舆论，靠的是宣传。正如一些改革的批评者所说的，“改革成为意识形态”。事情还真是这样。那时，改革是理所当然的事，谁也没有怀疑过改革的合法性。现在改革到更加精细的阶段，改革会使一些人的利益受损，推进改革的动力在弱化，但难度在加大，风险在加大。深圳既然有立法权，为改革拓展新的空间，对改革者提供力所能及的哪怕是象征性的保护，也实在是难能可贵的。

　　改革的实质是对现有秩序和制度重新安排，这里的风险很大。改革是好事，但改革者往往没有好下场，这是中国历史上经常发生的事。我们经常在基层碰到“闷声搞改革”的情形，改革的事明明利国利民，但当事人却像做贼一样不敢声张。一声张，准泡汤。都是要等到改革取得明显成效时，才可以拿出来示人，然后，等到改革大面积推开后，才修改法律法规。

　　《深圳经济特区改革创新促进条例》试图解决“改革超前”和“法律滞后”这个难题，是一个不错的思路。但老实说，这也是一部无奈的法规。为什么说是无奈？因为改革往往就是从违法开始的。为有可能违法的事立一个保护性的法规，这个法是不是应该叫“违法保护法”？或者是“法外之法”？现在不要说地方基层的改革创新冒着违法的危险，即使在党中央和国务院层面的一些改革措施也会遭到违法甚至违宪的质疑。当上面的领导对改革的决心发生动摇，改革者有可能随时成为牺牲品。而且，作为副省级城市，深圳拥有地方法规的立法权，但范围和作用毕竟有限。不少改革，更可能与全国性的上位法相冲突。

　　改革立法还有待于完善

　　《深圳经济特区改革创新促进条例》规定，“行政机关是改革创新的主体”。这意味着，这部法规，只保护机关干部的改革，并不保护普通老百姓改革。有人曾曾批评“发展权”问题，提出“人民群众是发展的主体”，同样，这里也有一个“改革权”的问题。人民群众是历史的创造者，民间蕴藏着无穷无尽的创新活力，他们也应该是改革的主体。当年，严宏昌等18位小岗村的农民摁手印分地，芜湖傻子瓜子主人年广久三次坐大狱，温州柳市镇电器“八大王”亡命天涯，这些普普通通的改革者都对改革做出了贡献，他们的命运虽然有“三个有利于”的“改革大法”保护，但最后直闹到国家最高领导人手里才解决。相对于政府里的干部，他们更需要保护。

　　由于《深圳经济特区改革创新促进条例》中对“改革主体”的局限，由此往下，又将“改革创新”界定为体制改革创新，其范围包括经济体制、行政管理体制、文化体制和社会管理制度、人民代表大会制度建设、司法工作等。应该说，这基本上涵盖了现行体制改革创新的大多数方面，而且也抓住了政府职能转变这个新时期改革的关键，这个概括还是不够的。实践中，“改革创新”的范围和领域远比这些广泛，如人民群众寄予迫切期望的教育改革、医疗改革、国企改革、金融改革、农村改革等等，这些领域改革创新的余地还很大。

　　另外一个问题，还要防止“试错条例”的滥用。好在深圳有一个中立的专门机构来监督执行该条例。 我们也欣喜的注意到，该条例还特别规定：涉及劳动就业、社会保障、医疗卫生、城市规划、环境保护、文化教育、公共交通、社会治安等方面的重大改革创新，有关主管部门必须举行听证会。

　　推动改革的健康力量正在不断成长，这是我们能够看到的，也是对改革充满信心的一个基本理由。但中国目前进行的改革，基本还是“自上而下”的渐进改革，尤其是一些大的体制机制方面的变革，需要上面做出安排，“一些重要领域和关键环节实现改革的新突破”( 3月6日胡锦涛参加全国人大上海代表团审议时的讲话)，还需要中央下决心。如果我们确信中央有坚持改革的决心和信心，这对地方和基层的改革者来说才是真正利好的消息。或许，随后改革的深化，《深圳经济特区改革创新促进条例》该进入中国改革历史的博物馆了。

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