易纲：你相信市场经济到什么程度

　　

　　2006年1月20日，第三届中国经济展望论坛“和谐社会的政府职能”圆桌讨论会在北京大学中国经济研究中心万众楼举行。图为中国人民银行行长助理易纲。

　　2006年1月20日，第三届中国经济展望论坛“和谐社会的政府职能”圆桌讨论会在北京大学中国经济研究中心万众楼举行。新浪财经对本次会议进行全程视频直播。以下为中国人民银行行长助理易纲演讲实录：

　　易纲：我今天演讲的题目是“转变政府职能和改善宏观经济政策”。中国经济在过去超过四分之一世纪的时间里有着在全世界最好的表现。但是中国经济也有一些不足之处，例 如经济的波动幅度比较大；经济周期的高峰和低谷与行政力量密切相关，并且要用行政的力量加以调控；经济效率低下，资源浪费严重，对环境的破坏大；教育卫生等社会事业的发展滞后。当前应该思考的问题是怎么样进一步发挥我国经济增长较快的长处，同时克服以上所提到的缺点。这些缺点与政府的职能是密切相关的，所以今天我要重点强调政府职能的转变。

　　在1978年底，党的十一届三中全会上做出了把党的工作重点由以阶级斗争为纲，转移到以经济建设为中心上来，标志着中国改革开放的开始。改革开放前全国所有的社会部门都由党和国家控制，以阶级斗争为纲，抓纲带目，抓革命促生产，致使全国经济处于瘫痪的边缘。转移到以经济建设为中心以后，所有的单位不要以阶级斗争为纲，转为以本职业务为主，各行各业各尽其职，但是所有的生产资料依然掌握在政府的手里。那时候政府的中心工作就是搞项目，直接促进生产，中国的改革开放就是从这里开始，然后一步一步走到辉煌的今天，取得世界瞩目的成就。改革开放27年后，依然提以经济建设为中心，这是完全正确的。

　　但是，需要强调的是，今天的以经济建设为中心，与十一届三中全会提出的以经济建设为中心，在内涵上有很大的不同。因为经过27年的改革开放，中国的经济发生了非常深刻的变化：第一，经济主体1978年95%控制在国家手里，现在的国有资产才占1/3。第二，分配关系不一样，那时候是大锅饭，现在是按劳分配和按要素分配相结合的分配方式。第三，政府对就业的责任也不一样，1978年的时候，党和国家担负了所有社会成员的工作和社会责任。目前，就业的绝大部分都是由非公经济提供。第四，价格机制不同，当时是国家控制价格，现在是市场控制资源为主。

　　我国目前的经济社会的结构和27年前相比，发生了非常深刻的变化，伴随着这种变化，同样是以经济建设为中心，但是内涵不一样。那时候的以经济建设为中心，就是各级政府抓好生产；现在政府以经济建设为中心，要求政府提供一个良好的法制环境，搞好公共服务和社会管理，但是在认识上大家还没有转变过来。在市场经济下，千千万万的家庭和企业是经济发展的最终的动力。在计划经济下政府是无所不能的，因为它掌握了所有的生产资料。27年的改革开放，中国就是向社会主义市场经济过渡，为谁生产，谁来配制资源的思想需要有所转变。目前各级政府还没转变思想，例如观察各级政府的行为会发现有分管经济的副书记，有分管经济的副市长，有许多同志把以经济建设为中心理解为抓项目，尤其是抓工业项目，因为工业项目有税收，所以中国的制造业发展得很快，而社会和卫生发展较慢。

　　我非常佩服最近在宣传的一个领导干部，他对工作鞠躬尽瘁、死而后已。他在任500天，有287天在外面跑项目，他为地区面貌的改变付出了艰辛的努力。但是，在市场经济下，政府还是不是要去直接抓经济项目？首先需要明确谁是市场经济经济发展的源动力，应该是企业和家庭，而不是政府，这就是政府职能转变的一个过程。

　　我们到中国各地、到全世界各地都会遇到中国各级政府的招商引资团，有省一级、市一级的，甚至还有乡镇一级的招商引资团，而且这个为招商引资团还是任务分配的，你就会发现学校的老师都在招商引资，我问他为什么要负责招商引资，原来是管卫生的副书记的招商引资任务没有完成，所以把这个任务分配给学校了。所以你看学校发动学生以及学生的家长在所在地招商引资。

　　新的形势下政府职能主要是提供社会产品和提供公共服务。政府掌握着土地的批租权、税收权、卫生检查、公检法、卫生治安等等。相对政府这些公权而言，企业和家庭的产权在一定意义上说是相当脆弱的，短期之内的是非对错掌握在政府手里。在新的形势下，一定要把政府的职能转移到为经济的可持续发展提供良好的法制环境；地方政府的职能应当从直接抓经济项目转移到执法、监管、社会管理和提供公共服务上来。例如，登记职能是政府的一个重要的职责，包括人口登记、财产登记等等。但是我国政府对登记职能恰恰不重视，众多农村的产权纠纷都是由财产登记不清所造成的。美国的各家各户之间没有院墙，但是街坊不会为草地和房基地发生争执，因为美国的产权界定很清楚。最近报纸报道成都和杭州在打擂台，争夺那里是最适合人类居住的地方，如果说成都和杭州政府比这个，那么它们的政府职能就真正转变过来了。如果这个地方最适合人类居住，那么它一定是自然环境好、基础设施好、社会治安好、教育质量好、公共秩序好、文化氛围好、公共服务好，所有的这些都是政府职能的应有之意。如果各地方政府不是比GDP，不是以GDP为第一，而是以环境和治安为标准，那么地方政府的职能就算转变过来了。

　　以上是谈转变政府职能，下面再简要概括一下要改善宏观经济政策。从另外一个侧面看看，中国改革开放的过程，就是市场配制资源比例不断提高的过程，也是以行政权利为依托配制资源比例不断下降的过程。现在全国人民都从市场配制资源中得到了实惠，但是每到关键的问题，我们对市场总是缺乏信心，不相信市场的调节能力。在这个过程中，市场配制资源的比例不断提高，人们对市场配置资源的合理性的认识也在不断深化。在范围上，这种认识从农村过渡到城市，从生产领域到消费领域，从生活资料到生产资料，从流通环节到生产环节。从更深的层次看，这种认识是从对交易的保护深化到对各类产权的保护。这种认识是逐步深化的，并且深化往前走的每一步都非常不容易。

　　最近，我把改革开放以来对重要文件的争论回顾一遍，发现这些文件和争论实际上伴随着对市场经济配置资源的合理性、合法性的认识的逐步深化。从消费领域到生产领域的转变争论了十几年，人们才终于统一，生产也可以由市场调节。但是，市场化的极限应该是国家需要保留适当的宏观调控权。

　　首先，我需要谈谈自己对宏观经济政策的理解：所谓的宏观调控其实是一个具有中国特色的概念，成熟的市场经济国家更多使用的是宏观经济政策。宏观经济政策主要指货币政策和财政政策，但是在中国除此以外还包括国家计划和必要的行政手段。经济学家对政府干预经济从来持谨慎态度，从亚当•斯密到古典经济学，到新古典经济学，再到其他学派，几乎所有的学派都是对政府调控经济持怀疑的态度。凯恩斯经济学为政府的宏观经济政策找到了合理的解释，从凯恩斯的角度来看，问题主要来源于价格的黏性，因为短期内价格是有黏性的，所以政府要干预。经济学上还从外部性和公共产品的存在来解释政府干预的必要性。但是科斯定理认为，只要产权界定清楚，通过自由交易也能达到最优。主流经济国家认为市场是有效的，政府干预应该谨慎。

　　宏观经济政策具有几个特点：首先，宏观经济政策具有总量性的特点。货币政策是一个总量政策，通过利率、

汇率和货币供给总量来影响总需求。财政政策是具有结构调整功能的总量政策，它通过税收、赤字、盈余来影响总量，通过税率和税率影响结构。总量的目标就是要充分就业、物价稳定和国际收支平衡等等。

　　结构调整很重要，但是我并不强调宏观调控对结构调整的功能，结构调整的内容非常丰富，如果结构调整指的是宏观上的比例，比如消费和投资、内需和外需等等，宏观调控可以发挥作用；但是如果结构调整指的是产业和行业的结构调整，那就要小心；如果结构调整针对的是企业或者投资项目，那就要更加小心，政府必须制订企业准入标准、环保标准、质量标准，并且严格执法，对违法的企业和项目要严格依法处置，但是这是市场监管的职能并不属于宏观调控的范围。结构调整的代表作就是产业政策，其实政府难以制订具体的关于产业、企业和项目的产业政策。多数研究者认为，以政府选择产业和企业给予优惠政策为特征的产业政策总体上是弊大于利，因为它有悖于公平竞争的原则。即使在产业政策最成功的日本和韩国，它的产业政策也仅仅得到了毁誉各半的评价。政府通过支持基础研究，国防和政府采购支持民族工业和产业是有效的，但是这些不属于宏观调控的范畴。经济结构调整主要应该通过市场的力量来进行，而体制性的障碍主要应通过改革来解决。

　　宏观经济政策的另一特点是应当着眼于短期。市场经济在长期有自我的调节机制可以达到最优的结果，这样宏观经济的政府干预在长期的必要性和合理性就消失了。甚至是最雄辩的为政府干预的合理性辩护的凯恩斯也知道，长期而言市场有自我调节的能力，这就是凯恩斯的名言“长期我们都将死去”的真正的含义。

　　总结我的发言，主要观点一个是转变政府职能，另一个是要改善宏观经济政策，把宏观经济政策纳入法制化的轨道。

中国经济的高成长性与高波动性相伴随的主要原因是由于我国的产权制度不完善和在此基础上的行政干预。要解决这种高波动、高浪费的增长模式，必须要推动产权制度的改革，改变政府职能以及改善宏观经济政策。市场经济有着共同的规律，有中国特色的社会主义市场经济规律也符合市场经济的一般规律。尽管宏观调控和宏观经济政策的概念不完全相同，但是从以上分析可以看出，宏观经济政策应更注重总量问题和短期问题。体制的问题要靠改革来解决，结构调整的问题应该主要由市场机制完成。好的宏观经济政策有利于结构调整的优化，而不是试图用行政手段直接解决结构的问题。以上的争论和分歧可以归结到一句话，就是：“你是不是相信市场经济？你相信到什么程度？”