谢茂拾：国有资产处置权问题亟需正本清源

　　——兼评“郎顾之争”、股权分置改革和“国有商业银行是否贱卖”等三大论战

　　■学术争鸣■谢茂拾

　　为什么要提出“国有资产处置权问题亟需正本清源”这样一个问题？

　　目前，随着国有企业改革的进一步深化，政府有关部门以及国有企业在国有资产处置权问题上所采取的一些措施和行为不仅越来越引起了社会各界的密切关注和争论，而且也使不少学者和有识之士深深地感到忧虑，甚至还使广大民众表现出了一种情绪上的不满。为什么要如此说呢？

　　第一，2004年开始并于2005年达到高潮的“郎顾之争”所反映出来的国有（公有）企业ＭＢＯ导致国有（公有）资产流失问题。郎教授虽然只是分析了数起国有（公有）资产流失的个案，但在民众中所引起的共鸣却达到了前所未有的程度。这种民众呼声从某种程度上说明了近年来的国有企业改革特别是国有企业产权改革确实存在着重大缺陷，即各级政府部门在国有资产处置上超越了授权边界而忽视了国有资产真正所有者的权益。因为民众对郎教授的支持正好是对国企改革中国有资产流失的一种不满情绪之宣泄，部分民众甚至将这种情绪发泄到部分经济学家的头上，并由此认为是经济学家制造了包括国有企业下岗失业人员在内的穷人和包括吃国有资产发财者在内的富人，我国的市场化改革失败了。这样的言论显然是片面的和情感化的，可是，实际生活中的现象又不得不使许多人对之报以同情。据统计，我国国有企业在1990年有41．7万户，2001年减至17．4万户，2004年仅剩13．8万户。不可否认，在国有企业减少的过程中，通过国有资产产权处置途径所造成的国有资产流失量是惊人的，其案例也不甚枚举。

　　第二，2005年

证券市场股权分置改革的争论。这场改革虽然已经无法逆转，但是，占全国人口绝大多数的亿万民众依然对改革中国有企业数以百亿计的国有股权和数以千亿计的国有资产向2000多万个流通股账户（按统计未计4500万个空户）的免费赠送表示出极大不满。虽然股权赠送有意使用了“对价”这样深奥的词语，但人们仍然有充分的理由认为它是国有资产的流失和少数人对全民所有者权益的侵蚀。股权分置改革的争论已经没有必要继续进行，不过它留给大众的印象却是：政府再一次越过国有资产的终极所有者而自作主张地大规模处置了国有控股企业的国有股权。

　　第三，近期争论激烈的国有商业银行是否贱卖问题。围绕中国建设银行等国有商业银行的国有股权向国外出售，不少学者和民众认为，在缺乏必要的审批程序和国有股权终极所有者参与的情况下，国有商业银行的国有资产被贱卖了！而我们的卖方当事人却认为，国有商业银行的国有股权不存在被贱卖的问题。

　　可以说，以上三场争论都不可能划上一个圆满的句号。原因何在？

　　表面看来，是政府有关部门的出面说明使双方的争论不再继续。譬如，在ＭＢＯ等行为导致国有资产流失的问题上，国有资产管理部门的说法是：在国有企业改革中，ＭＢＯ等措施和行为确实造成了一些国有资产的流失，但是，改革中的失误并不意味着改革的失败。在股权分置改革和国有商业银行改革中，政府有关部门更是以实际行动否定了主张维护国有资产所有者权益一方的意见。

　　从深层次看，争论的本身涉及到一个根本性的理论与实践问题，即政府及其部门是否有权和有多大的权力处置国有资产？主张维护国有资产所有者权益的一方认为，中央和各级地方政府在大规模地处置国有资产过程中应该立足宪法和遵循法定的程序，而不是将国有资产的终极所有者悬置起来。由于政府往往在改革中自行推进相关措施，民众的意见难以进入有效的表达渠道，结果造成了社会舆论的另类传播，争论也自然无法得到结果。

　　基于这种情况，为了下一步的国有企业产权改革少支付成本，并尽可能多地获得群众的真心拥护，我认为，目前迫切需要在理论上就“国有资产处置权问题”进行正本清源，真正弄清政府在大规模推进国有企业产权改革的行为上应该遵循什么规则。

　　国有资产处置权问题正本清源的关键是要明确产权内涵和国有企业的产权关系

　　国有资产处置权问题的正本清源实际上就是要明确产权内涵和国有企业产权关系。

　　第一，产权的内涵。产权有诸多定义。国外对产权的权威经济学定义是《新帕尔格雷夫经济学大辞典》：“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。” 著名经济学家阿尔钦对此进一步说明道：产权不仅是一种权利，而且更是一种规则，是形成并确认人们对资产权利的方式，是一系列旨在保障人们对资产的排他性权威进而维持资产有效运行的社会制度。国外对产权的权威法学定义是《牛津法律大辞典》：产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。”国内对产权也有诸多表述，如产权就是所有权的观点，产权是包括所有权在内的行为权的观点，等等。

　　综观中外各种定义，我们可以认为，产权就是法定财产权及其变动、衍生权利系列束。它有三点含义：①产权是社会的法定权利。任何产权都带有社会的强制色彩。②产权是财产权。《民法通则》规定：“财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。” 因此，产权是一组权利或权利系列束。③产权是变动的、不断衍生的，而且有自身的运动规律。

　　第二，从产权内涵正确理解国有企业产权关系中的国有资产处置权问题。

　　产权内涵表明，国有企业产权同样是一种权利系列束，它包括了所有权、占有权、使用权、出借权和其他与财产有关的各种权利。国有企业的所有权属于谁？《宪法》第七条规定，“国有经济，即社会主义全民所有制经济”。显然，从宪法的角度看，国有企业的所有权属于全国人民，即国有企业所有权或者说国有资产的处置权最终属于全国人民。在实践中，由于全民所有存在操作上的困难，全民所有制企业采取了国有企业的形式，即全国人民委托国家行使全民所有权。随着国有企业改革的不断深入，国有企业产权的委托代理链进一步实现了由国家到国务院（地方政府），再到国务院（地方政府）所属部门，直至国有企业（控股公司）及其内部的多环节延伸。正是这种多环节延伸，国有企业的本质属性被淹没了。

　　按照产权法理和产权经济学理论，政府及其部门与国有企业本身都是国有企业和国有股权的代理人、管理者，它们只是在被授权的范围内行使契约规定的部分产权权能，而不具有产权的完全权利。因此，政府在大规模处置国有企业所有权的过程中将终极所有者完全悬置起来的作法不但是一种越权行为，而且与我们的社会主义制度背道而驰。

　　也许有人会问：国有企业改革不就是为了解决所有者缺位的问题吗？其实，国有企业现实中的所有者缺位问题完全是单个国有企业的管理问题，它发生在国有企业为数众多而所有者又没有必要的手段和有效的制度加以控制的情况下；如果国有企业数量较少，国家的法制环境、民主制度、产权制度和管理手段达到一定的水平，国有企业的效率还是可以解决的，这已经为西方国家的实践所证实。

　　近十多年来，政府一直在做这种减少国有企业数量和实施国有企业产权制度改革的工作，只不过在这一过程中，我们并没有像西方国家那样通过民主和法制的方式，而是主要采取了抛开国有企业最终所有者，由政府和企业独立推进的方式。如果这种改革的推进仅仅只涉及到数量不大的国有资产所有权处置问题，国有企业最终所有者也可能因为信息不对称而不予关注，可一旦这种处置达到百亿元甚至数以千亿计的规模时，被悬置的最终所有者将不可避免的通过可能的渠道向政府提出质疑和批评。近一年多来关于国有资产流失的三大争论就是很好的印证。

　　所以，当我们的政府大规模地处置国有资产时，就应该通过民主和法制的方式让广大人民参与进来。就目前的情况而言，通过人民代表大会讨论并作出决议的方式来处置较大数量的国有资产不但符合法理，而且易为民众接受。因为人民代表大会毕竟从形式上代表了全国人民这个国有企业的终极所有者。

　　国有资产处置权问题的正本清源还需政府转变职能

　　三大争论反映出来的核心问题是国有资产处置权问题，而与这一问题紧紧交织在一起的是政府的职能问题，即政府没有将自己所代理的所有者职能和自己本身的公共管理者职能分开而导致了民众不满。可以说，在国有资产处置权问题上要真正做到正本清源，政府必须切实回归到自己应有的公共管理者角色。为什么呢？

　　第一，如果政府再以所有者（其实是代理者）的身份继续推进国有企业产权改革，即使这种改革显得多么科学合理与具有善意，它也将难以平息民众的质疑。因为在国有资产终极所有者未能通过适当的方式参与改革的情况下，任何对国有资产进行大规模处置的行为都将缺乏法理支撑，民众有理由对此表示非议。近年来，国有企业减少了27．9多万家，其中像四川犍为县委书记田玉飞将拥有4．6亿元总资产的犍为县电力公司仅作价4000万元卖给向自己行贿的买主的国企贱卖事件可以说不是个别现象。无可否认，郎教授所指的国有财富向少数人转移的现象在某些地方和某些时间里确实大量存在，尽管这种转移从某种程度上说还实现了帕累托改进，但是，它毕竟不符合现代社会演进的正当规律。反思国有企业产权改革，由于我们的政府绕过了改革应走的程序，结果不但使改革成本高昂，而且未能获得较多民众的衷心拥护，虽然，从改革的效果看，政府也确实甩掉了压在自己身上的沉重包袱。

　　第二，如果政府再不严格地以真正公共管理者身份主持国有企业产权改革，它将很难不被一些利益集团所左右，它也很难不被人们认为是在为一些利益群体服务。去年以来，对所谓中国“主流经济学家”的批评引起了社会广泛关注。这场批评不但认为“主流经济学家”把改革引向了歧路，而且认为“主流经济学家”是在为利益集团摇旗呐喊。对此，不少学者认为，这场批评的实质并不是真正对准“主流经济学家”，而是要对包括国企产权改革在内的改革中出现的一系列问题找一个发泄不满的对象。所以，对“主流经济学家”的批评也就是对政府某些行为的批评。对此，政府应该有一个清醒的认识。

　　譬如，股权分置改革的方案完全脱离了过去几年讨论的共识而突然快速推进，这不能不说是政府某些部门甚至个别部门越权操作所致。人们有理由怀疑这些部门甚至个别部门是否已经被某些利益群体所左右。可以说，数百亿国有股权和数以千亿计的国有资产被几个部门以文件的形式赠送给少数人的账户，这不仅是中国有史以来的最大私有化案，也是世界史上的“申遗”奇观。在这一过程中，我们根本看不到作为国有企业所有权的终极所有者的任何参与，人民的代表机关——各级人民代表大会也没有进行过任何讨论。2005年4月1日，我曾经在《中国经济时报》发文呼吁：“股权分置改革”宜由全国人大决策！可没有引起有关部门的重视。

　　如果我们推进的其它改革也按照股权分置改革所采用的追索历史老账的思路，国家将可能有更多的国有资产向各种群体补偿和赠送。譬如，最有理由得到大宗补偿的群体有三个：一是随国有企业改革而排放出来的5000多万职工。他们被国家以低工资雇佣多年，改革中却以极低的代价被解雇了。据有关部门估计，如果实行一般标准的补偿，补偿额度至少在30000亿元以上。二是承受农产品剪刀差的农民。这笔补偿按当时价格计算是11000亿元。三是对近年因征地而失去土地的4000万农民的补偿。据估算，农民因城市廉价征地而失去的土地级差收入至少有30000亿元。除以上三项之外，城市低价撤迁补偿、农民超负担补偿、三线建设无偿征用数千万民工补偿等等都可以说出比股改对价“补偿”更为充足的道理。

　　人们不禁要问，为什么这么多的大宗历史追索案只有股权分置案列入了政府“补偿”行为呢？个中原因非常明白，股改对价不但有被送股者群体里的精英进行操作，而且这个群体的精英还有较为充分的话语权，甚至他们还掌握了较多的舆论工具；有的政府部门由于未能摆正自己的公共管理者位置，加之缺乏应有的法制观念、民主意识、管理水平以及对时局的洞察力，因而处于实质上的被要挟境地。所以，如果我们的政府部门再不严格地以真正公共管理者身份主持国有企业产权改革，它将很难不被一些利益集团所左右，它也很难不被人们认为是在为一些利益群体服务。

　　值得说明的是，此文本意并不是要求停止已经推进的“改革”和追索某些部门和人员的责任，而是要使今后的改革尽可能地减少社会矛盾和冲突，还原更多的社会民主、法制、公平与正义！

　　（作者为湖南商学院企业战略管理研究所所长）