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在刚刚结束CCER中国经济观察第三次报告会上，中国经济研究中心教授平新乔所提供的数据表明，1997年以后，尤其1998年到2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右。 (见《中华工商时报》11月1日)
为什么中国预算外财政快速膨胀？平新乔认为，1999年后，地方政府变成“地主”，土地成为地方政府谋取预算外资金最主要的来源，而由于穷的地方土地便宜，富的地方土
地贵，预算外财政体制更加拉大了地区之间的不平衡。通过土地出让获取收益，对政府而言是一条最为便捷和大宗的收益渠道。在现行土地制度之下，城市政府能够从土地的使用权交易中获取总量巨大的收益。一些地方领导所自诩的“政府一毛不拔，各项事业兴旺发达”，不过是政府的土地收益的一种表现形式而已。在很多地方，来自土地出让的收入规模甚至可以与税收收入相匹敌，成为政府主要的资金来源。预算外财政快速膨胀的实质就在于政府用获利最大化取代公共福利最大化。
当政府一方面面临着财政收入的入不敷出，一方面看到了可以通过征地实现的巨大收益时，对于以经营土地为核心的资金获取指向自然趋之若鹜。这是政府在现行制度约束下的必然选择，预算外财政快速膨胀是其必然结果。我们知道，政府获取资金的目的应当是为了更好地履行提供公共服务的职能，但在缺乏必要的制度约束的情况下，手段往往取代了目的，获利最大化取代了公共福利的最大化，政府行为蕴含着巨大的道德风险。
正因为如此，我们必须正视政府这种获利最大化取代公共福利最大化背后的原因。首先是地方政府的自利性。目前，传统体制下的中央单级行政权力结构逐渐被打破，政府权力向经济领域、社会领域转移。放权让利改革战略以及分灶吃饭和分税制的实施，使地方经济利益的独特性日益显露，不同层级的地方政府成为辖区内公有经济的真正索取者和控制者，地方政府已不再是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织，而是兼具区域经济调控主体和经济利益的双重角色，其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应的拓展。不同地区政府利益之争、上下级政府利益之争表现为地方政府为本地企业争利，为了吸引外来投资而无原则地让利。其次，政府职能部门的自利。长期以来，政府的“条条”出于部门利益与作为“块块”的地方政府间常常出现摩擦。目前在一些地方，政府职能部门执法权力存在不同程度的权力蜕变和异化，把执法过程变成实现经济收入以满足部门利益的过程，而政府职能部门执法的本质就是服务，为公众提供公共安全、公共秩序等服务性的“公共物品”，而绝对不是为私人或个别利益集团谋取私利。最后，政府官员的自利。政府官员直接拥有的行政权力的自发扩张和自由裁量权的客观存在，为其自利的扩张和实现提供了空间。
预算外财政快速膨胀是政府自利性的表现，实质在于政府用获利最大化取代公共福利最大化。而要消除这些，必须进行制度设计，将政府行政的可自由处理的额度降到最低，以控制行政主体的行为，抑制政府不合理自利的恶性膨胀。
(作者：朱四倍)
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