吴忠民：我坚持认为不要搞土地私有化

　　周天勇 中共中央党校研究室副主任

　　吴忠民 中共中央党校社会学室主任

　　□本报时事访谈员 陈宝成 王爱军 北京报道

　　访谈动机

　　中共十六届五中全会召开，“十一五”规划建议获得通过。在这份具有纲领性意义的规划建议中，“必须不断深化改革开放”的原则被着重提出。

　　那么，未来五年，中国改革将向何处去？生于斯，长于斯，关注中国，关注改革，我们责无旁贷。

　　如何理解改革进入“攻坚”阶段？盘点进行了27年的中国改革，在与民生密切相关的义务教育、医疗卫生、社会保障等领域，进一步攻坚的阻力来自何方？如何化解这些阻力？怎样通过制度建设，保证让全体公民共享改革成果？攻坚阶段，公平和效率的两难关系该如何摆正？如何积极稳妥地推进政治体制改革？改革事业的突破口何在？

　　攻坚阶段重在行政体制改革

　　新京报：中共十六届五中全会“十一五规划建议”提出，我国正处于改革的“攻坚阶段”，必须以更大决心推进改革。这里的“攻坚阶段”该怎么理解？

　　吴忠民：我想还可以从下面的角度来理解：一是我们所进行的改革是渐进性改革，特点是先易后难，把好改的领域先改完，把难改的方面放在后面改。现在难度比较小的领域差不多都改完了，剩下的都是硬骨头———硬骨头也要啃，开弓没有回头箭。再一个方面就是公众对改革的呼声越来越高，希望在这方面有所突破。所以改革的难度也越来越大。

　　周天勇：我对攻坚阶段的理解有两个方面：接下来的改革涉及政府部门利益和权力，有的部门不愿意放权，反而想强化自己的权力；再一个不愿意放弃部门利益，部门利益成了改革的阻力，既得利益者不愿意改革。另外，我们过去的改革是政府推进型改革，政府去改国有企业、事业单位，改住房，改农村的联产承包；现在是改到自己头上了。自己改自己，手中的权力和利益又舍不得，所以我觉得“攻坚”主要是指政府自身改革的难度。

　　新京报：改革越来越难，其核心症结何在？

　　吴忠民：攻坚阶段改革越来越艰难，是因为各种利益群体逐渐形成，其中有的群体对公共政策的影响越来越大。怎么理顺不同利益群体之间的关系，就涉及到很多比较复杂的问题。

　　新京报：这些问题主要在哪些领域？

　　吴忠民：首先是国企。

　　国企的历史根基很雄厚，而且与不少行政部门有着千丝万缕的联系，所以这样就增大了改革的难度。过去我们对国企的社会角色认识存在误区。在我看来，在保障人民基本生计方面，国企还扮演着维护社会稳定的角色，实际上起了很大的社会保障作用。尤其是一些大型国企，既是一个企业，又是一个社区。当然，国企的现行管理制度又有一定的问题，比如相对容易导致腐败和低效率。但两害相权取其轻，所以我们要将国企在社会保障、社会稳定方面的意义看得更充分一些。

　　其次是土地制度。有人认为中国的土地应该走私有化的道路，但我坚持认为不要搞土地私有化。因为一旦搞土地私有化，不能排除出现一股巨大的兼并土地浪潮的可能性，将会有更多的人失去土地，将会有更多的人连最起码的生活保障都没有。而在社会保障体系不完善的情况下，对农民而言，土地不仅担负着生产功能，也担负着社会保障功能。哪怕种粮食减产，但农民有土地，心里就踏实，大不了回去种地。

　　第三是中央政府和地方政府的关系。如果不给地方权力，地方就没有活力；地方有了权力，再加上利益冲动和为地方企业服务的本能，两股力量联合，就很有可能尾大不掉———一旦形成“诸侯社会”，就麻烦大了。所以“十一五”规划建议中提出“合理界定各级政府的事权，调整与规范中央与地方、地方各级政府的收支关系”。

　　自由相对充分，平等相对不足

　　新京报：从1978年中共十一届三中全会到现在，改革已经进行了27年，怎么看待前一阶段的改革？

　　吴忠民：总体上看，中国的改革是卓有成效的，这充分证明：第一，改革要让多数人得益，改革才能深入人心；二是先易后难，暂时回避激烈的矛盾冲突点，比如改革不先从国企开始，不是从政治开始，而是从农村、从经济这些最薄弱的环节开始，这样就大大减少了改革过程中可能遇到的阻力。第三，当时的改革是增益性改革，不是所有的群体都介入，而是部分群体介入了改革，所以只要介入改革的人几乎都是赢家而没有输家———农村介入的是大部分农民，城市则是部分国企。

　　现在就不一样了，现在的改革是利益调整型改革，这种改革涉及所有群体。所以现在的问题就是，有的群体获益，有的群体利益受损，而且许多获益群体往往以受损群体为前提。

　　新京报：对比改革不同阶段，现在的改革有哪些特点？

　　吴忠民：改革进行到现在，一个基本的特点是人们的自由相对充分，而平等相对不足。这和改革开放之前是不一样的。改革开放之前，中国实行计划经济体制，采用高强度社会动员的办法让整个社会初步地、大面积地获得了平等，因为当时所有的工作、生活资源全部是由国家、单位或者生产大队、公社垄断着，个人很少有选择的余地，户口、粮票、布票、油票等把人限制得死死的，想调动工作都很难。

　　改革开放以后，市场经济逐渐确立起来，人们的自由和创造性得到了极大的解放。正如温家宝总理曾在

哈佛大学演讲时讲到的，中国所有这些进步，都得益于改革开放，归根到底来自于中国人民基于自由的创造。

　　比如当时农村实行家庭联产承包责任制，农民获得了种地的自由，从而让中国农村社会发生了翻天覆地的变化。当然，这里的自由是就历史的纵向发展而言。

　　新京报：是不是说我们不能满足于此？

　　吴忠民：是的。中国正处在这个转型期，旧的规则体系不再很管用，而新的与市场经济体制相符合的规则没有完全系统地确立，在这种状况下，有些人就把自由表现为一种随心所欲，不讲规则，强势群体中的一些人，可以凭借强势的位置、优势的资源、无序的竞争，让原本是基于自由的创造变成了一种基于自由为所欲为的扩张。对于弱势群体来说，只有选择对他不公平对待的多种类型的自由。尽管这个阶段是不可避免的，但需要我们将这个阶段迅速向前推进一步，让自由和平等协调起来。缺少自由和平等的任何一方，都不可能是一个和谐的社会。

　　不是要不要改革而是如何改的问题

　　新京报：改革之初，我们有个口号是“摸着石头过河”，现在呢？

　　吴忠民：改革之初非常合理的必然的选择是“摸着石头过河”，因为当时经济总量有限，社会结构相对简单化；而现在经济总量巨大，社会越来越复杂，各个群体越来越多，社会越来越多元化，在这种情况下，我们需要对“摸着石头过河”进行总结。我们已经基本超越了“摸着石头过河”的阶段，现在需要对未来的改革有一个总体的、明晰的思路。事实上，“十一五”规划建议就是这样的总体思路的体现。

　　新京报：近来，关于改革的争论又重新再起，很多学者认为需要对当前的改革进行反思，你认为呢？

　　吴忠民：反思是必要的。改革就是不断总结、不断创新的过程。现在需要反思的是改革中的基本问题，比如说改革的基本理念是什么？改革的合理预案和路径是什么？现在已经到了改革的攻坚阶段，无论是从社会发展的历史性准备和人们观念的积累等方面，都具备了这方面能力，也就是说，现在时机已经成熟。

　　有人认为应该停止改革，我认为现在不是改革应不应该停顿的问题，而是如何改的问题。有一些出现严重问题的领域必须停止或改变所谓的改革，但不是所有领域的改革都要停止或改变。只能说在部分范围内有问题的改革或者乱改或者不成熟的改革必须遏止，掠夺民众利益的改革必须停止，然后用合理的替代性预案加以解决。一旦停止改革，后果不堪设想。改革实际上退不回去，也无路可退。

　　共享改革发展成果

　　新京报：未来的改革，要注意哪些问题？

　　周天勇：总体而言，就是“十一五”规划建议所提出的“要让全体人民享受改革发展成果”。我想有这么几点：一是改革要照顾大多数人的利益，改革要给大多数人以福祉，不能损害大多数人的利益。像过去的联产承包制、住房制度改革实际上给大多数人民带来了利益。但后来的有些领域的改革却让不少人得不到利益甚至损失利益。

　　二是改革要给广大人民提供机会公平、能力公平。比如说加大义务教育、公共服务投资，加大公共产品的服务，政府向公共服务型转变，提高人的素质。尤其是在高考、公务员录用等各种考试中，一定要给每个人以公平的机会。

　　三是一些少数部门的利益要进行改革，比如说政府部门的收费等。所以下一阶段改革重点是要由生产建设、行政管制、收费罚款型的政府转变为一个公共服务型的政府，这就涉及一些部门的利益。只有减少这些少数部门的利益，改革才能使更多的人获得利益。

　　新京报：我们可以发现，人们对改革和发展有不同感受。人们都希望发展，但有不少人对改革似乎有了一些意见。

　　吴忠民：本来改革和发展是一回事，现在有不少人对改革似乎有了一些意见，从某个侧面说明过去改革与发展出现了某种程度上的背离。这就需要我们反思改革本身是不是存在问题，发展是不是很全面协调的问题。

　　民生、法治：改革攻坚突破口

　　新京报：改革不能全面推行，而应该选择一定的突破口以化解改革阻力。那么攻坚阶段改革的突破口该如何选择？

　　吴忠民：中国的改革涉及到方方面面，转型时期社会极为复杂，千头万绪，影响改革的变数很多，在这样的情况下，就改革的推进而言，如果选错改革的突破口，就容易使改革成本过高，事倍功半，而且持续地积累问题，增大以后改革进程的阻力，让人们对改革失去信心。没有公众的认同和支持，改革是很难取得好结果的。

　　新京报：选择哪些方面作为改革的突破口较为合适？

　　吴忠民：我认为，一是民生，一是法治。从发展的角度讲，这两个突破口有助于奠定良好的立足点。

　　民生状况改善与否是衡量一个国家发展和改革的基本标尺。反思这几年的做法，我们常常走入一个误区：偏重考虑社会成员的承受力，而忽视考虑让社会成员得到些什么。改革应该立足于民生，使民众不断获益。重视民生还有一个好处是促进经济发展。中国经济现在一个很突出的问题是内需上不去，中国的消费率已经降到了改革开放以来的最低点，只好过分依靠外贸拉动和投资拉动；外贸拉动和投资拉动都到了改革开放以来的最高点。这说明中国低收入者太多，这当然无法持续有效地拉动内需。

　　这种状况如果持续下去就是拉美化的状况，那种对外依附性的经济结构就有可能形成。这是非常危险的。

　　所以现在立足于改善民生状况，如“十一五规划建议”所体现的，让广大民众普遍享受到改革发展的成果，就可能有力地扩大内需。

　　新京报：法治在未来改革中占有一个怎样的位置？

　　吴忠民：重视法治也是有利于发展进程的。它可以让市场经济越来越规范化，维护每个公民的基本权利，让整个发展进程有序化，有助于社会安全运行和稳定。

　　社会转型期，影响中国社会稳定的绝大部分因素都集中在与民众的日常生计直接相关的部门，大部分问题都涉及人的基本权利。重视法治可以让不同群体的互动有章可循，用法治来排列、左右整个改革的进程安排。

　　选择民生和法治作为突破口具有可行性，可以最大限度避免或者减小改革所产生的震荡，减小改革的成本，有助于让民众形成对改革的认同态度，最大限度防止不恰当的利益格局对社会产生的负面效应。至少在现阶段，还没有一个群体敢公然挑战法律的权威；而且有了法治还有一个好处，是把潜规则都打掉了，最大限度减少潜规则起作用的领域，这样就减少了暗箱操作、官商勾结、公权私用等腐败。

　　没有公正就没有持续的效率

　　新京报：重视民生问题，就涉及社会公平问题，怎么看这个问题？

　　吴忠民：可以从两个层面谈社会公平问题：一是基本制度层面的公平，这是和效率不搭界的，比如说宪法的制定、人权的保护等，在涉及到基本制度的设置和安排等方面，必须以公正为基本的和唯一的依据和出发点，一个国家的制度是这个国家基本价值观的体现。比如说社会保障制度，发达国家都有。不管这些国家争论今年投资多一些，还是明年出资少一点，都没有谁说要取消对社会保障方面的财政支出，更没有谁说要取消社会保障制度。这就说明在基本制度层面，公正是永远存在的，根本就不存在公正和效率之争的问题。

　　二是具体政策层面的公正。这个层面上就涉及到公平和效率的问题。如果在第一个层面考虑效率问题，那是很可怕的。但是在第二个层面，确实存在资金分配的问题。究竟是公正放在前面，还是效率放在前面，这是可以调整的。即便从这个层面，现阶段中国也应该更加重视公平，这是因为我们欠债欠得太多，以至于民生问题已经越来越影响社会经济的稳定发展。

　　总之，真正的公正必然带来长期、持续的效率。没有公正就没有效率，至少没有持续、健康的效率。

　　民生：改革成败风向标

　　新京报：前阶段有消息说中国医疗卫生体制改革总体上“不成功”，你认为还有哪些领域的改革存在一些问题？

　　周天勇：医疗卫生体制改革主要是两个问题：一是国家对医疗卫生、义务教育方面的费用投入是不足的，公共财政对这些方面支出的支持力度还不够；二是医疗、教育等内部的体制改革是不到位的，富余人员精简不下去，这些行业内部的效率比较低，消耗大量的资源，这是药价、医疗费用、教育费用比较高的原因。

　　吴忠民：中国在涉及到基本民生等方面的改革，或多或少存在一些问题。主要表现在社会保障、义务教育、公共卫生这三大块。比如教育，义务教育是最基础的教育，但严格来说，中国目前的义务教育是合作教育，是国家和家庭合作办的教育。总结一下就是，中国教育领域本该国家拿钱的，国家没拿或者拿的不够；不该国家拿钱的则拿了。而教育产业化直接加重了民生问题。还有，在社会保障体系建立方面，发展缓慢。

　　新京报：在这些表象的背后，是哪些原因？

　　吴忠民：一是“让全体公民共享改革发展成果”的理念没有完全确立起来。再有就是政府的定位。

　　很多地方政府定位盲目，过分地追求GDP，公共服务型政府的执政理念没有树立。

　　改革之初由于特定的历史原因可以理解，但改革发展到一定阶段，就有必要调整这种定位。

　　第三就是公共财政投入优先顺序颠倒。

　　第四是过分看重市场化作用，过分看重经济利益。真正的市场化应该是很平等的，而我们恰恰缺失了这种平等，是不成熟的、片面的市场趋向，而不是规范的市场趋向。其间夹杂了权力寻租、垄断行业利用其强势位置获取非分利益的冲动。

　　周天勇：在教育、卫生体制改革中，有一些还是要推向市场，有一些就不应该推向市场。哪些应该，哪些不应该，推向市场之后政府该怎样监管，这是很重要的理论问题。由国家全包下所有的医疗费用显然不现实，但是国家应该包的部分、不应该包的部分应该明晰。教育领域也是。国家能不能借鉴国际经验，在这些方面形成社会投入教育医疗等公共服务领域的机制？我觉得这是可以尝试的。国外不少慈善机构都可以投资于这些领域，但是我们国家现在税收方面对此还要征税，这是需要改进的。

　　新京报：公共投入的优先顺序怎么安排合适？

　　吴忠民：这就涉及到公共投资安排的基本职能。其基本职能是满足民众最基本的社会需要。公众的需要是有不同层面的，有最基础、最重要的，也有次基础、次重要的，所以结论就是以满足公众最基本需要为前提；而基本民生主要包括社会保障、义务教育、公共卫生。而我们国家恰恰在这三个方面颠倒了。我国在基本民生方面的投入占GDP的比例较低。

　　但是，有资料显示，我国的公款用车、公款招待、出国培训等开支很大，这些投入都是可以适当压缩的。

　　新京报：因此，“十一五”规划建议已经提出要“深化医疗卫生体制改革，合理配置医疗卫生资源，解决群众看病难看病贵问题”、“深化教育体制改革，强化政府对义务教育的保障责任，巩固和普及义务教育”，以及“尽快完善社会保障体系”，这些都是对过去改革中出现的问题的校正？

　　吴忠民：对。

　　周天勇：下一步要做的是这些领域怎么改革的问题。对于不同人群，应该制订分层次、分类别的整体改革设计方案，特别是对低收入人群和贫困人口，对这些人的教育、医疗卫生该怎么办，要有一个整体性的方案。

　　政体改革：积极稳妥，有所作为

　　新京报：“十一五”规划建议提出，要“积极稳妥地继续推进政治体制改革”，你怎么看？

　　周天勇：实际上，我们进行的行政管理体制改革、财政税收体制改革从广义上讲应该算是政治体制改革的一部分。中国的政治体制改革一定要从阻碍经济发展的政治层面入手。这是中国改革的一个特点，而不能说是就政治体制改革论政治体制改革，这样的成本太高，而且容易出问题。

　　从这个层面来看，一个是行政管理体制改革，有三个比较大的特征：一是行政管制、审批、许可特别多，行政法规不透明等等，许多行政部门都喜欢管事，不喜欢服务，都愿意审批，都愿意加强自己的权力，我觉得这是影响社会发展的一个重要的政府特征。第二个特征是政府收费罚款特别多，几乎没有政府部门不收费的，这是相当厉害的。所以从就业和创业来说，就是政府的收费和罚款影响了中国的就业和创业。

　　所以下一阶段行政体制改革将成为中国政治体制改革的重点。而且我们现在不少不合理的规章制度，比如说政府有些部门的自收自支、超收奖励、罚款指标等等。如果在美国高速公路上超速罚款，罚款单上专门有一句话：此罚款与警察收入无关、与警察局的利益无关。我们有些地方交通警察的罚款与警察的收入是有关系的，所以你会经常看到随意设点罚款的现象。

　　再有一个，我们的财政体制现在还不完全是一个公共服务型的财政体制，第一，缺乏人民对它的全面的监督和制约，严格来说，要想向公民收费，是必须要经过人民代表大会批准或者同意的。

　　现在我们的住宅交易要征收20%的个人所得税，这么大的事情必须得经过人大，必须得经过老百姓同意的。现在的情况没有这样做。

　　再一个是在公共服务方面投入比例比较少，行政开支比例太大，这都是需要在下一阶段的行政体制改革中做出调整的。只有从财政税收方面改革才能建立起公共服务型的政府。五中全会所说的行政管理体制改革和财政税收体制改革等已经涉及这些方面。

　　吴忠民：说“继续推进”，表明中国的政治体制改革一直在进行着，也不是说指望用那么几年就可以很快结束。我个人的意见是，政治体制改革从两个方面做起：党内民主最先开始，然后开展基层民主。中国可以从“科学执政”的角度进行突破。各个国家的情况不一样，中国选择这样的方式可能是比较现实的。科学执政涉及权力的合理配置等，这里边本身就有很多空间可以用。

　　新京报：推进政治体制改革着力点应该在哪些方面？

　　吴忠民：我建议，一是党内民主可以在很大程度上向前推进。党内监督仍然有很大的空间可做，比如纪委系统垂直化领导，改变受现在同级党委领导的现状，比如说推广很多地方已经实行的委员票决制，再比如说财产公布制度，这样就可以做很多事情。

　　二是基层民主。居委会、村委会直接选举和基层政权直接选举试验可以继续依法推进。尽管很多环节有不少问题，但这毕竟是今后的发展方向，这不是有无的问题，而是如何推进完善的问题。

　　新京报：如何衡量“改革攻坚战”的成败？

　　吴忠民：我们已经提出了建设和谐社会的目标。

　　和谐社会最本质的特征就是社会不同利益群体实现良性互动、互惠互利和社会公平，这也应该是衡量改革攻坚成果的重要标志。也就是说，改革的攻坚战将要持续相当长一个时期，贯穿建设和谐社会的始终。什么时候我们的和谐社会建成了，攻坚战才能说告一段落了。

　　链接

　　“十一五”主要目标是：在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番；资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生态环境恶化趋势基本遏制，耕地减少过多状况得到有效控制；形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业；社会主义市场经济体制比较完善，开放型经济达到新水平，国际收支基本平衡；普及和巩固九年义务教育，城镇就业岗位持续增加，社会保障体系比较健全，贫困人口继续减少；城乡居民收入水平和生活质量普遍提高，价格总水平基本稳定，居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件有较大改善；民主法制建设和精神文明建设取得新进展，社会治安和安全生产状况进一步好转，构建和谐社会取得新进步。———《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》

　　中国特色社会主义社会是一个变革的社会，是一个开放的社会，是一个不断发展和完善的社会。改革开放是决定中国命运的重大决策，要贯穿社会主义社会发展的全过程。只有坚持改革开放，才能不断激发亿万人民的积极性和创造性，解放和发展生产力，永葆社会主义的生机与活力。———温家宝在庆祝中华人民共和国成立56周年招待会上的讲话

　　当前，有些领域改革仍处于滞后状态，有些仍止于表层，有些带有浓厚的部门色彩，这些为改革的深化造成了障碍。我们要从体制机制上解决制约科学发展的深层次矛盾，建立起有利于增长方式转变的体制机制，建立起有利于统筹兼顾和协调发展的管理体制。———《“六个必须”对我国经济社会发展意味着什么？》(新华社北京10月21日电)

　　海外媒体对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》给予高度评价，认为未来5年是“中国发展的黄金时代”……“十一五”要将缩小差距，提高农民等普通百姓的生活水平作为最优先发展的课题。———《从中共中央十一五规划建议看中国社会的发展前景》，新华网10月12日