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文/高培勇
连续三年的“审计风暴”，让我们意识到了规范政府预算制度的极端重要性。随之而来的问题也提至面前：市场经济体制下的中国政府预算制度究竟应当是什么样子的？
参照典型市场经济国家的做法，我们不难拉出若干条“标准”,而且随手拉出的这些
标准，可能是一个长长的清单。但是凡事皆有轻重缓急，考虑到中国的现实国情，可以先解决基础性问题，再解决技术性问题。似应划出几条“底线”作为基本的条件来遵守：
第一，政府部门经费实行“供给制”。当前政府部门违规收钱、用钱的现象之所以呈普遍之势，一个很重要的原因，就在于政府部门经费来源的“双轨制”。除了财政拨款之外，眼下政府部门的一部分经费还需依赖自身的所谓“创收”。“创收”所能采取的办法，当然是要跨越既有制度、在制度之外去寻求的。只要这种财政拨款与部门自筹的经费来源并存格局延续一天，政府部门就会兼具社会管理者和牟利者两种角色，就会兼融公共利益和企业利益两种动机，也就会为各种旨在谋取个人利益、部门利益的非规范性收钱行为、用钱行为制造口实，提供土壤。
所以从建立市场经济体制的大计出发，政府部门经费一定要着眼于实行财政统一“供给制”——全部来源于财政预算拨款。即便出于现实国情的考虑，难以一下子消除“双轨制”，也要将“供给制”作为目标，并逐步创造条件逼近“供给制”。
第二，全部政府收支进预算。以政府收支作为统计口径，在当前的中国，可以纳入这一口径的至少有如下三种：预算内收支、预算外收支和制度外收支。其中，预算内收支的管理比较规范——有统一的制度规范，纳入预算，接受各级人民代表大会的审议；预算外收支的管理规范程度次之——有比较统一的制度规范，部分在预算中反映，部分游离于预算之外，不完全地接受各级人民代表大会审议；制度外收支的管理几乎谈不上规范——由各个地方、各个部门自立规章，自收自支，不纳入预算，难以统计，完全脱离各级人民代表大会的视野。
从市场经济的行为规范来看，预算外和制度外的收支，属于非规范性收支。非规范性的收支，既然能够脱离预算的控制，它的取得便与部门利益、个人利益直接挂钩，形成“以利定收”链条，进而导致“民怨沸腾、不堪重负”的恶果。它的支用，便与个人利益、部门利益脱不了干系。相当一部分会进入“小金库”，成为个别领导的“私房钱”，直接用于正常经费预算报销不了的开支，甚至通过各种渠道转化为个别人的贪污对象和买官卖官的经费来源。
第三，财政部门统揽政府收支。以政府部门收支作为财政行为标准来审视现实中国各级政府部门的活动格局，就会发现，财政行为几乎存在于每一个政府部门。几乎所有的政府部门，都有从企业、居民那里取得收入的行为，都有将直接取得的收入用之于支出的现象。也就是说，不仅财政部门从事财政活动，其他的政府部门也在从事财政活动。这种格局，打乱了政府收支活动的行为规范，也成为诱发政府部门各种腐败行为的直接因素。既然可以绕开财政部门直接向企业和居民收钱，动用行政权力向企业和居民谋钱也就披上了合法的外衣。既然有了外衣的障眼，塞进个人私货、谋取非法利益，也就可以堂而皇之的找到可行通道。
就常识而言，政府部门之间是有职能分工的。之所以要专门设置一个财政部门管理政府收支，其根本的初衷就在于，割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，不让政府部门的行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道——以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴的钱的多少作为取舍标准，进而本应以追求公共利益为宗旨的政府行为异化为以利润最大化为动机的企业行为。因而由财政部门代表政府“间接”收钱、“集中”管钱的最大好处，就是从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下、以规范的行为履行它的职能。
所以如果把财政部门视作架在各个政府部门同其管理或服务对象之间的一堵“钱”上往来的隔离墙，并且认定这堵墙有着不可或缺的重要意义，那么让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，不允许其他政府部门发生任何的以直接向企业、居民收钱为代表的财政活动，显然是一个必须坚持的政府部门行为规范。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定的政府职能部门收取，那也要纳入“收支两条线”的制度框架，实行所谓“代收”、“代征”。
(作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，教授，博士生导师)
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