刘通：当前我国西部开发资金渠道的现状与局限

http://finance.sina.com.cn 2005年08月15日 08:19 中国经济时报

　　刘通

　　建立长期稳定的西部开发资金渠道，是完成西部开发宏伟任务的重要保障。目前，西部开发还没有形成独立的、长期稳定的资金渠道，而是依赖于一些现有的、面向全国投入的资金渠道，这些资金渠道对于西部大开发来说，具有渠道窄、缺口大；比重低、期限短；制度缺、保障差等局限。

　　一、当前西部开发资金渠道的现状

　　当前西部开发资金渠道主要包括：长期建设国债、中央财政转移支付、国家专项投资、国家预算内资金、政策性银行资金、商业性银行资金、直接融资资金、政府对口支援资金及企业合作资金、外商直接投资、地方财政性资金。

　　1、长期建设国债资金

　　1998年，为克服亚洲金融危机的不利影响，保持国民经济持续快速健康发展，中央决定发行长期建设国债。20002003年，中央财政共发行长期建设国债5900亿元，其中用于西部地区2200亿元。

　　2、中央财政转移支付资金

　　现行的转移支付制度源于1994年的分税制改革。总体来看，中央财政对对西部地区的一般性转移支付规模逐步增加，从2000年的53亿元增加到2003年的170亿元，四年合计450亿元。

　　3、国家专项建设资金和扶贫资金

　　国家专项建设资金包括公路基金、铁路基金、民航基金、水利基金和三峡基金，从2000年到2003年，我国用于西部地区的专项建设投资基金从170亿元增加到240亿元。

　　从1980年到2004年，中央财政累计安排扶贫资金1200多亿元，其中2000到2003年，中央财政投入西部地区扶贫资金175亿元。

　　4、中央预算内经常性建设投资

　　随着国家财政收入的快速增长，国家用于预算内经常性投资的数额将逐步增加。在中央预算内经常性建设投资中，20002003年平均每年安排西部地区约70亿元。

　　5、政策性银行资金

　　政策性银行包括国家开发银行、中国农业发展银行和中国进口银行，其中国家开发银行在开发性金融体系中具有重要地位。到2003年底，国家开发银行在西部的贷款余额约3000亿元，占开发银行贷款余额的28%；开发银行项目储备总量26000亿元，其中西部地区项目占29%。

　　6、商业性银行资金

　　2000到2002年金融机构对西部地区增加中长期贷款3130亿元，其中2002年四大国有商业银行向西部地区提供人民币贷款13754.54亿元，占全国贷款的19%扣除总行贷款　；向西部地区提供外币贷款54亿美元，占全国的10%。

　　7、直接融资资金

　　直接融资资金包括股票和债券融资，其中股票融资规模大，债券规模很小。从2000年到2002年，西部地区从股票市场上融资541.59亿元，只占全国的12.55%。

　　8、政府对口支援资金和企业合作资金

　　我国省际之间对口帮扶没有比较完整的统计数据，以浙江省为例，从1993年到2002年支援三峡库区，实施合作项目37个，到位资金4.77亿元。从1996年到2002年，对四川实施帮扶协作项目223个，到位资金11.35亿元。

　　9、外商直接投资

　　从2000年到2002年，我国实际利用外商直接投资1585亿美元，其中西部地区利用外商直接投资69亿美元，占全国的4.4%。

　　10、地方财政性资金

　　2002年西部地区用于基本建设的资金为724.87亿元，占财政收入的50.67%，占财政支出的17.79%。

　　二、现有西部开发资金渠道的局限性

　　在上述资金渠道的支持下，从2000到2004年，西部开发先后开工建设了青藏铁路、西气东输和西电东送等60项重点工程，到2004年8月，已完成单项工程22个，完成投资1600亿元。固定资产投资力度不断增强，20002002年固定资产投资增长率分别高于东部地区4.4、6.4和4个百分点。经济增长速度不断加快，2000年西部地区经济增长速度比全国低3个百分点，而2001年和2002年经济增长速度比全国高1个百分点。

　　然而，西部地区基础设施短缺、生态条件脆弱和社会事业落后的状况仍没有得到根本改变，与中东部地区的差距还在不断扩大，只是扩张的势头有所减弱。要完成西部开发的宏伟任务，现有西部开发资金渠道存在着很大的局限性。

　　1、渠道窄，缺口大

　　现有资金渠道年均投入约4000亿元，其中：中央财政性资金年均1720亿元，金融机构年均1050亿元，从证券市场上融资年均170亿元，利用外资年均30亿美元，西部地区地方财政基本建设投入725亿元(2002年)，中央财政性资金投入大约占全部资金投入的43%，其他资金渠道投入比重较低，西部地区资金来源渠道狭窄。

　　但是，2002年西部地区基本建设和更新改造投资就达到5372亿元(只占全国的23.78%)，差额约为1300亿元，如果考虑全社会固定资产投资，差额更大。进一步分析西部地区固定资产投资结构，自筹资金占44.80%；国内贷款占25.66%；国家预算内投资占17.27%；利用外资占2.11%；其它资金占10.16%。在西部地区财政存在大量的赤字、效益较好企业不多的情况下，自筹资金的能力和利用银行贷款的能力有限，唯一能起到较好作用的国家预算内投资所占比重不高。

　　西部开发已开工的60项重点工程(2000年到2004年8月)未完成投资约7000亿元；同时，基础设施、生态环境和社会事业是一个完整的体系，仅就最低保证程度而言，西部地区待开工建设项目还有很多，要保证未完工程和即将开工建设工程尽早发挥效益，仅靠目前的资金渠道投入，存在着很大的缺口。据初步估计，年缺口达1000亿元，其中财政性资金缺口约600亿元。

　　2、比重低，期限短

　　比重低的判断标准主要参考两个比重：一是西部人口约占全国的30%，二是西部国土面积约占全国的72%，两者的算术平均数大约在50%左右。考虑到西部地区基础设施薄弱、生态条件脆弱和社会事业落后的基本情况，中央财政性资金投入如果低于50%、政策性银行资金低于40%、其它国内社会资金和国际资金若低于30%，就属于比重低。

　　现有资金渠道用于西部地区的比例都比较低，其中中央财政性资金综合平均不到40%，国家开发银行资金不到30%，四大国有商业银行资金不到20%，实际利用外资不到10%，从证券市场融资约5%。由于比重明显偏低，从1999年到2002年，西部地区全社会固定资产投资占全国的比重从26%下降到20%。

　　期限短，是相对于基础设施和生态建设的长期性而言的。基础设施和生态建设从投入到获得效益往往需要很长的时间。就国内社会资金和国际资金而言，金融机构为了控制风险，总是力图缩短贷款期限。1998年到2000年发行的国债的加权平均期限分别为5.94年、5.63年和5.44年，尽管我国也发行了一些30年期的长期建设国债，但总体期限不长。国债期限过短，资金供给与使用的期限结构不对称，长期性项目用中短期资金来运作，还款期内项目效益难以发挥，还本付息频率高，还本付息已占当年发行量的相当部分，可用规模不多。

　　3、制度缺，保障差

　　现有西部开发的资金渠道，都不是为了西部开发而专门设置的，而是把原来用于支持全国发展的资金切出一块用于西部地区，但使用的规模、比例、期限和方式都没有做出具体明确的规定。这样，西部开发的资金渠道模糊不清，制度缺乏，保障条件差。

　　一是发行7年之久的长期建设国债逐步淡出，即使用中央预算内经常性建设资金来代替部分长期建设国债，两者的总规模减少了950亿元，其中有多少用于西部地区并无明确规定。

　　二是现行的转移支付制度本身不够规范，预算安排上随意性较大；其中过渡期转移支付只占1.8%，税收返还、体制补助、专项拨款、各项决算补助、其他补助占98.2%。

　　三是专项资金渠道因事而设，用途明确，规模不大，存续期短。随着国家财政管理体制的不断完善，目前所设立的各项基金或者取消，或者转变征收方式，或者从价外转入价内。其中水利建设基金到2010年底结束，三峡基金到2009年后继续征收理由不复存在，车辆购置税率不断降低，铁路建设基金税基不断缩小，民航基金转为航线使用费，规模不断萎缩。

　　四是政策性银行贷款增长潜力有限。国家开发银行定位模糊，筹资成本高于商业银行，资产和负债期限结构不对称(在2000年以前一般为3到5年，从2000年年开始发行10年期以上浮动利率债券，但贷款偿还期一般在510年以上，有的甚至在15年以上)，这就助长了政策性银行的商业化倾向，将资金投资于回报率高、回收期短和风险小的项目，西部地区在贷款竞争中处于劣势。

　　五是商业性资金贷款规模难以快增。2002年，西部地区储蓄存款只占全国的17.56%，外汇储蓄存款占全国的7.08%，制约了银行发放贷款的能力。同时，近年来国有银行纷纷提出“双大”、“双优”和“中心城市优先发展”的信贷战略，大型商业银行逐步从西部地区削减营业网点，股份制商业银行、外资银行和地方金融机构在西部地区的分支机构很少，这就难以满足不同规模和信用水平企业的融资需求，抑制了西部地区企业发展。此外西部地区的商业性资金存在着一定的外流。

　　六是企业直接融资短期内可能萎缩。西部地区的上市公司是在前些年比较特殊的情况下作为历史遗留问题排队上市的，实行“通道制”和“券商保荐制”以后，西部地区企业上市的速度将越来越慢，与中东部地区的差距越来越大。截止2003年4月底，全国共有1243家上市公司，其中西部上市公司为257家，仅占全国上市公司总数的20.67%，2002年西部上市融资额只占全国的5.1%。

　　七是境外资金难以快速增长。由于西部地区距离港口远，基础设施条件差等多种因素，对外资吸引能力弱。

　　八是地方政府长期大规模投入可能性小。2002年，西部地区财政赤字2645亿元，人均财政赤字684元；而西部地区基本建设支出占财政收入的比重均超过30%，青海西藏超过100%，长期这样的投入比重是难以为继的。

　　三、建立长期稳定西部开发资金渠道的政策建议

　　西部开发资金渠道要坚持两条腿走路：一条腿是利用现有资金渠道，提高投入规模和比重；另一条腿是建立比较独立的资金渠道，专门用于西部开发投入。

　　1、稳定提高现有资金渠道的投入规模和比重

　　除了地方财政资金以外，其它各项资金渠道都有继续扩大规模和提高比重的空间，国家要规定每年投入的最小规模，使西部开发投入稳定化、常态化。

　　为了确保已有资金渠道的长期稳定投入，国家要对一些不利于西部地区使用上述资金的条款进行修改，降低上述资金投资于西部地区的成本。

　　2、逐步建立相对独立的稳定资金投入渠道

　　中央政府应为西部提供新的投融资制度安排，如发行西部开发特别国债，成立西部开发银行，发行西部开发彩票，允许西部地方政府发行市政债券，建立西部证券交易所，成立中小企业担保公司等，增加西部开发的资金来源和提升资本形成能力。

　　3、完善相关配套制度建设

　　一是加快西部开发立法进程，保证西部大开发战略实施的连续性和稳定性。二是国家应控制国有商业银行在西部地区过度撤并机构，实行有差别的区域金融机构管理制度，适当降低西部地区设置区域性商业银行、非银行金融机构的条件。三是在中央财政预算科目中增加“西部开发”科目，并考虑在各部门预算中规定用于西部地区的比例。

　　(作者单位：国家发改委国土地区所)

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