四、以强化生产功能为取向完善农村土地制度

　　土地是农民最重要的生产资料，具有多种功能。在我国，农村土地有生产和保障两个最基本的功能。在国际金融危机导致大量农民工返乡的情况下，土地的保障功能进一步凸显。但保障功能的发挥并非是无代价的，最主要的代价之一就是土地资源配置效率的损失，其根本原因在于生产功能与保障功能既有一致性又有冲突性。一方面，生产功能是保障功能的前提，生产功能越强，保障功能也越强；另一方面，外出农民不愿让渡土地经营权，在一定程度上牺牲了土地配置效率。土地保障功能是农民在社会保障缺位状态下进行自我保障的一种理性反应。从实际出发，未来一个时期基本的政策取向可能要坚持“两条腿走路”。首先，逐步消除城乡二元结构的体制机制矛盾，建立覆盖城乡的社会保障制度，逐步弱化土地的保障功能；其次，正视土地保障功能作为一种过渡性制度安排将长期存在的事实，完善农村土地制度，强化承包权、放活经营权。

　　五、以创新发展模式为抓手推动乡镇企业发展

　　在不同历史时期，乡镇企业发展模式出现过阶段性变化。改革开放初期，国家对乡镇企业有就地取材、就地加工、就地销售的“三就地”限制，强调“离土不离乡”的就地工业化模式。后来，逐步放开了对乡镇企业的产业限制，并大力扶持其向外向型经济发展。发展模式的转变虽拓展了乡镇企业的发展空间，但乡镇企业在国际金融危机中受到严重冲击的事实启示我们，乡镇企业发展要实行多元发展模式，既要向外看，也要向内看；既要向城里看，也要向乡下看。广阔的农村市场和广大中西部地区蕴含着乡镇企业发展的巨大市场机会，创新发展模式是乡镇企业克服困难并获得新发展的重要机遇。在当前形势下，促进乡镇企业发展，关键要体现三点基本的政策取向：第一，坚持贴近农民、贴近农业、贴近农村的原则；第二，在地域分布上重点鼓励中西部地区，尤其是劳动力回流较多的省份；第三，推动产业集聚，引导乡镇企业向工业小区和城镇集中布局，工业化与城市化同步推进。

　　六、以农业农村为重点加强基础设施建设

　　作为应对国际金融危机影响的重要举措，去年年底国家提出了投资4万亿元的经济刺激计划。目前，农业农村基础设施落后已经成为制约我国农业农村发展的重要“瓶颈”，而且与一般的基础设施建设相比，农业农村基础设施建设对扩大内需和推动经济平稳发展的作用更为重大。因此，应借鉴城市和工业基础设施建设的方式来开展农业农村基础设施建设，并将其放在刺激经济一揽子计划中更加突出的位置。同时，还要建立农业农村基础设施建设与管护的新机制。首先，国家的投入要尽量采用直接投资或以工代赈、以奖代补、直接补贴等形式，让农民直接受益；其次，增加投入要与推进“一事一议”制度建设结合起来，推动形成规范的“一事一议”制度；再其次，农业农村基础设施建设可以通过农民专业合作社、农业产业化经营组织、农村集体经济组织等中介来开展，不仅可以减少政府直接面对一家一户的交易成本，集约利用各种资源，还可以提高农业组织化程度。

　　七、新形势下促进农业农村稳定发展的总体思路

　　当前，国际金融危机的影响还在加深，我国宏观经济发展的环境尚未好转，形势依然严峻。在此背景下，促进农业农村稳定发展的总体思路是：通过更新发展观念、调整经济结构，切实转变经济增长方式；通过加大转移支付、调整国民收入分配格局，不断强化“三农”投入；通过加强农业农村基础设施建设、提高财政补助标准，带动农民就业增收；通过健全农业支持保护体系、加大农业支持保护力度，促进农业可持续发展；通过深化体制改革、推进制度创新，统筹城乡经济社会发展。

　　具体地讲，一是切实转变发展方式。摆脱高消耗、高污染、低收益、投资推动、出口拉动型的经济增长方式，逐渐走上自主创新、内需主导、环境友好、社会和谐的可持续发展之路。二是大幅度增加“三农”投入。完善相关制度，把增加农业农村投入的决策部署落到实处，逐步建立和完善财政支持引导、社会主动参与的多元化投入机制。三是带动农民就业增收。改变农村公共品供给体制和供给方式，把基础设施建设的重点由城市和工业转向农村和农业，充分利用当前受金融危机影响农民工大量返乡的时机，提高财政补助标准，切实加强农业农村基础设施建设。四是加强农业支持保护。在WTO规则允许的框架内加大对农业的支持保护力度，同时加强对重点农产品产业安全状况的研究，对大豆、油菜籽、棉花等产业安全受到严重挑战的产业给予有效的支持和保护。五是积极推进城乡统筹发展。彻底消除阻碍城乡协调发展的体制机制，建立和完善在城乡之间合理配置各种要素的机制。保护农民的土地权益，建设城乡统一的劳动力市场，加大金融扶持农村发展的力度。改革干部考核机制，切实把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方干部的重要内容，促使地方政府从重GDP、重城市、重工业向重科学发展、重农村、重农业、重农民方向转变。

　　(作者单位：农业部政策法规司)

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