严惩矿难责任人不能代替制度完善(2)

　　1996年颁布实施的煤炭法，按照当时的机构设置模式，对煤炭企业制定了多项具体监管制度，经过多个部门依次许可才能进行生产。工商行政管理机关以确认经营主体资格为目的，核发“营业执照”；地质矿产主管部门以资源管理为目的，核发“采矿许可证”；煤炭工业部门以安全生产管理为目的，核发“煤炭生产许可证”和“矿长资格证”，审查的内容是涉及生产安全的有关事项。煤炭部撤销后，“煤炭生产许可证”和“矿长资格证”被转移到经贸委，后又转移到发改委(地方保留煤炭工业局的仍在该局)。

　　2003年国务院成立了安全生产监督管理局，把煤矿安全生产监察职责划转到该局；随后制定颁布了《安全生产许可证条例》，建立了安全生产许可证制度，对包括煤矿企业在内的所有矿山企业审批颁发“矿山企业安全生产许可证”和“矿长安全生产资格证”，其审批条件、作用与煤炭法建立的许可证制度一样，在煤炭行业便形成了重复许可、多证并存，两个部门都对安全生产负有监管责任的局面。在这种情况下，发生事故后就难以追究具体部门和责任人的监管责任。长此以往，许可证制度也就成为一个形式，日常监管职责也就被放弃。

　　这又暴露出了立法制度的矛盾。既然把煤矿安全监察职能划转到了安监局，并且设立了相应的许可证制度，就应当提请修改煤炭法关于许可证的相关规定，确定安监局为监督责任主体，使立法和行政体制改革保持统一性；而不能简单的通过制定行政法规的形式，再赋予安监局以许可权，造成责任主体不清的局面。不修订许可证制度，不改变多部门监管的体制，使监管责任落到实处，面对为数众多的煤矿企业，光靠李局长的怒斥，也仍然难以有效遏制矿难的发生。

　　从立法制度体系来正本清源

　　改革开放以来，为了完善社会主义市场经济制度体系，立法机关不断推出新的法律法规；为了使政府的职能定位与市场经济体制相适应，也不断通过改革行政管理体制来调整政府的职能定位，但对新旧制度之间的衔接问题没有很好解决，对部门的职能没有进行细致的评估，使得一些管理制度、部门职能存在相互重复、交叉管理等问题，削弱了制度应有的效力。

　　在食品生产管理上，同样存在质检机关与卫生机关重复许可的问题。按照《食品卫生法》的规定，卫生行政管理机关对从事食品生产经营的企业要颁发卫生许可证，其许可条件是企业的生产设备、设施、工艺流程、消毒措施等要符合食品安全规范。而《工业产品生产许可证条例》又规定，质检机关要对食品生产企业颁发生产许可证，其许可条件同样是上述内容，显然又形成了重复许可。这将给两个机关推卸监管责任留下了制度空间，必然会降低监管的力度。类似问题，在其他领域也都不同程度存在。

　　从上述情况可以看出，许可证制度之间的矛盾，与立法制度有着密切的联系，是不同立法机关之间协调不够造成的。法律法规设立行政许可制度，不能只是在文字表述上、形式上不重复，而要在本质内容上避免重复和矛盾，提高许可制度的科学性、有效性，防止重复的许可制度相互削弱效力。