养老金保障体制亟须三足共立(2)

　　1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称《决定》)肯定了这一模式，并要求其他试点模式都要逐步向这一模式过渡。这标志着一种新的养老保险制度正式开始在全国实施。

　　转轨浮现隐性债务

　　社会统筹与个人账户相结合，简称“统账结合”模式，从筹资模式的角度，也称为部分积累制或混合模式，即，在退休人员的养老金中，一部分来自于现收现付的筹资方式，一部分来自于完全积累式的筹资方式。

　　“这种模式一方面部分地保留现收现付体制下个人收入在代际之间进行再分配的功能，另一方面又能部分地发挥完全积累制下对人们劳动和缴费的激励功能。”在大多数专家看来，它既能够缓解现收现付体制下因福利刚性所带来的支付危机，又能够克服完全积累制下个人退休收入过度不均的弊病。

　　但任何改革都不可能不付出代价，按照从现收现付制向部分积累制转变的原则，在新体制建立以前已经发生的养老金费用，以及在职职工已有工作年限所应积累的养老金，应该另外寻找筹资来源；否则，现有职工就必须承担两代人的养老费用。“这笔要支出的养老费用，并没有列入政府公共开支的计划，而是隐含在对未来福利的承诺之中，所以被人们称之为隐性养老金债务。”赵人伟在一份报告中指出。

　　根据世界银行的推算，我国1994年隐性养老金债务占当年GDP(43798.8亿元)的46%～69%，即20147亿～30221亿元。在中国养老金个人账户的发祥地上海，根据当地社科院研究员左学金、周海旺的测算，从1995年~2014年的20年间，新的退休金计划都有大量盈余，但2015年后养老基金的赤字将迅速增长，在2025年~2034年前后达到峰值。新旧养老体制过渡的全部“社会负债”总额为1840亿元，大约相当于该市1994年国民生产总值的2/3。

　　这些社会债务，按照1997年国务院《决定》的规定，是应该由社会统筹基金来消化的，换句话说，中央和地方政府财政应该为此埋单，但近10年以来，政府并没有明确承诺自己是转轨成本的承担者，也没有将明确的偿还计划公之于众。

　　因此，在实际操作中，虽然个人账户在产权上归个人所有，但由于退休人员急剧增加，社会统筹部分的基金无法满足退休金的支付需求，所以各地都采取了挪用个人账户基金去支付退休金的办法，使个人账户的基金处于“空账”状态。按照媒体此前的报道，截至2005年底，国内个人账户“空账”已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。

　　“空账”问题被曝光之后，社保基金管理部门终于打破沉默，表态要求做实个人账户，并将社会统筹与个人账户分别管理，不得挪用个人账户资金。“做实个人账户主要靠中央政府和地方政府来埋单，其中中央政府埋单的部分份额较大，将由全国社保基金理事会集中管理。”全国社保基金理事会投资部主任李克平表示。

　　据了解，截至2006年底，已有辽宁、吉林、黑龙江、上海等11个省区市开展做实个人账户试点，共做实个人账户资金485亿元。

　　养老金的三支柱

　　事实上，在大多数专家看来，上述隐性债务的产生，与目前我国养老金过于单一的结构和层次不无关系。

　　1997年改革之初，政府就将养老保险明确地区分为基本保险和补充保险(或叫辅助保险)两部分。基本部分满足普遍需要，体现公平性；补充部分满足一部分人较高的需要，体现差别性。但在实践中，前者由于含有政府强制性的成分而进展迅速，后者却因缺乏激励而远远滞后。

　　劳动和社会保障部近期透露：1997年~2006年，企业职工基本养老保险基金征缴收入年均增长17%，其中近3年来年均增长20%。2006年全国基本养老保险基金总收入6310亿元，比2005年增长24%；与此同时，2006年底企业年金的基金规模仅有910亿元，不到前者的1/7。

　　中国保监会主席助理陈文辉也承认，受城镇化水平低、经济社会发展不平衡等多种因素的制约，目前团体养老保险、企业年金等补充养老金体系还难以惠及广大的社会群体。

　　“我国养老保险体系中，迄今仍然是国家的基本保险在唱独角戏。”赵人伟认为。

　　正因如此，政府才不得不承诺在某种程度上超出一般标准的基本养老保险，并在短期内跟随物价不断做出政策性调整。这些承诺和调整，反过来又对长期的制度设计和可持续性支付造成很大压力。

　　有鉴于此，参考世界银行的经验，陈文辉特别指出，应适当调整我国多支柱养老金体系的划分范围，除了社会统筹和个人账户外，政府鼓励的、单位和个人自愿购买的养老金，包括团体养老保险、企业年金和个人养老年金等，应该成为第三支柱。

　　据了解，早在2004年标准企业年金制度出台之前，全国部分地区如深圳和上海，都先后建立了地方补充养老制度，又称为地方企业年金，几年下来，已经积累到相当的规模。如上海的企业年金到2005年底就已积累到100亿元左右。

　　这些资金的管理，当时均保留在各地的社保部门手中。集保费征收、基金管理、投资运作等多种职能于一身的政企合一的方式，容易使年金发生被挪用或非法投资于房地产、股市领域的情况。自2006年下半年上海社保基金案以来，企业年金一度成为敏感和复杂的话题。

　　当年9月初，劳动和社会保障部发出通知，要求当前由地方社保机构保管的所有企业年金基金，在2007年之前交由专业基金管理机构管理。但已经流入市场的企业年金，由于涉及各方利益，清理起来并不是一件容易的事情。

　　正因如此，在当年10月底出台的《上海市社会保险基金财务管理办法》中，虽明确将社保基金纳入财政专户，却为企业年金留下了一个尾巴。