王一江：财政支出结构需根本改变

　　王一江

　　长江商学院教授，美国明尼苏达大学卡尔森学院教授ywang@csom.umn.edu

　　调节社会收入分配，促进社会和谐，为中国经济的发展创造良好的社会和政治环境，这本应该是财政的首要任务和职责，但当前财政的支出结构却与此大相径庭。

　　以2005年为例，财政支出的总额将近3.4万亿元，按功能分类，最大支出项目经济建设费，为9317亿元，占整个支出的近27.5%。另外，行政管理费支出6500多亿元，其中应有相当一部分是为了管理和分配经济建设费，加上这部分数字，围绕经济建设的财政开支便更加庞大。而同年，国家抚恤和福利支出的总和仅为716亿元，占整个支出的2.1%，社会保障补助支出仅1817亿元，占整个支出的5.4%,各种价格补贴支出不足1000亿元，只占整个支出的2.9%，三项支出的总额约为3530亿元，仅占当年整个支出的10.4%，为经济建设费支出的38%，为行政管理费支出的54%，为GDP的2%不到。

　　这些数字说明，当前的财政支出，不是以调节收入分配为中心，而是以GDP为中心，这与党和政府所强调的通过财政手段，调节社会收入分配，促进社会和谐的精神是相违背的。

　　当前

中国经济的基本特点是，经济增长速度很快，但社会收入差距加大，通货膨胀抬头，这些问题的存在和加重，不利于民生和社会和谐。与此同时，财政收入超常规大幅度增长，在整个经济中所占比重迅速增加。经济形势和财政收入的这些特点，加强了很多普通群众的一个感觉：经济的蓬勃发展，使富人和政府的钱包越来越鼓，自己却没有相应受益。这种感觉导致一些人对社会的冷漠甚至不满。在这个大环境下，财政支出没有以调节收入分配为中心，没有使更多普通群众感受到党和政府对他们的关心，更加显得问题之严重。

　　要解决这个问题，应该对中国财政的支出结构进行根本改变，财政支出不再是以GDP为中心，而是以关心低收入群体的基本生活需要，以调节社会收入分配为中心。这个改革的方向，有利于摆正政府在社会分工中的位置：政府的主要职责和功能，不是生产。生产是企业的事，生产需要钱，企业应该主要通过资本市场来获得。政府的主要职责，是创造和谐稳定的社会环境。政府履行这个职责的主要手段，一是建立和加强法治，使大家在处理社会关系和互动中，有规可循；二是有效调节收入分配，使大家生活在一个相对公平的社会里，对这个社会有更强烈的认同感和归属感，因此也更愿意遵循符合社会利益的游戏规则。这个摆正位置、合理分工的思想，体现在财政支出上，就是财政不能以生产性开支为主，而应该以社会转移支付和福利支出为主。

　　这个改革方向，也符合发达国家财政发展和转型的共同经验。比如，美国联邦政府在社会保险和老年

医疗保险两项上的支出，上世纪1947年仅占整个GDP的0.2%,其后快速增长，1970年代超过5%，1980年代超过6%，1990年代以来保持在6%至7%之间。同期，政府对个人的其他支付，也占到GDP的5%左右，其中2003年为5.6%。 这两项相加，美国联邦政府对个人的转移支付占GDP的比重，上世纪70年代中已达到10%，并一直保持在该水平以上。2003年，美国联邦政府对个人的转移支付占GDP的12.5%，占三级政府总支出的41%，是美国政府支出中的最大项目。如在联邦政府支出的基础上，再加上州政府和地方政府对个人的转移支付和民生方面的支出，政府在调节收入分配方面的支出应该更大。

　　我们这里拿美国的财政支出作为参考，并不是因为美国通过财政支出调节收入分配做得好，而是因为与其他发达国家比，美国这方面的名声并不好。和其他发达国家相比，美国的传统是更加强调市场调节，反对政府干预，更加注重效率，相对忽视公平，因此，社会不公平的问题比其他发达国家更加严重，并在国内和国际上都受到很多批评。但上面的数字说明，即使在这方面名声不是太好的美国，调节收入分配，保障公民的基本生活需要，也早已不可逆转地成为政府财政支出的最大重点。北美、北欧和西欧的其他发达国家，财政转移支付和其他措施扶贫的力度，比美国更是有过之而无不及。财政以调节收入分配为明确目标和最主要支出内容，为保证这些国家的社会稳定，发挥着巨大的、不可替代的作用。

　　我们再回到中国，来做一些简单的算术练习。中国经济的总量，2005年已经超过18.3万亿元，2007年应该在22万亿元以上，而且很可能在一个时期内保持8%-10%的年增长速度。中国如果能将财政工作的重点从以GDP为中心转型到以调节收入分配为中心上面来，使福利和其他各项对个人的支付，达到美国上世纪70年代中的水平，即使这项支出占到GDP的10%或稍高，那么，在2007年的整体经济发展水平上，国家每年为低收入群体所作的支出，即可达到2万亿元以上。再假设与经济发展同步，这项支出以每年7%至8%的速度增长，10年以后，国家为低收入群体所作的支出即可达到每年4万亿元以上。如此大的力度，年复一年，还有什么社保问题、医保问题、廉租房问题、最低生活保障问题、贫困家庭子女教育问题等等，不能从根本上得到改观呢？

　　可惜，在当前以GDP为中心的财政支出结构下，上面的数字只能是练习，是纸上谈兵。比这更严重的问题是，财政借用调节收入分配的口号，一方面增加中等收入者的税负，使他们的可支配收入下降，另一方面将超常规增加的财政收入主要用于经济建设投资和自我消费，使低收入者得不到多少实惠。这两方面结合起来，财政之所说与所为，完全成了两回事。

　　所以我认为，当前特别需要的，是观念上的转变，只有将财政支出的重点作一个根本性转变，即从以GDP为中心，转移到以关心低收入群体、调节收入分配为中心上面来，才符合

和谐社会建设的根本要求。

　　来源：经济观察报网