国务院日前印发了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其中明确：取消农业与非农业户口区别，城乡将统一户口登记。但对城市落户政策做了区别规定：全面放开建制镇和小城市落户限制，合理确定大城市落户条件，而对于像北上广深的这种“特大城市人口”，则是“严格控制人口规模”，要建立完善积分落户制度，“按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则”，引导新移民融入城市。

　　这个改革方案，并不出乎公众的意料，甚至在特大城市“积分制准入”方面，文件更像是对现行政策的“重述”。

　　其实，自去年底以来，户籍改革(特别是特大城市户籍改革)的路线图，已经很明确了。去年12月，公安部副部长黄明已经明确：在户籍改革思路上，将以居住证取代目前户口的功能——首先，必须逐步剥离附加在户口上的各项福利待遇；其次，到2020年，要建立一套新型的户籍制度：实行城乡统一的户口登记，以经常居住地为登记形式。就是说，将来会逐渐强化居住证制度，代替目前基于复杂的血源传承、严厉行政管理的户籍制度。同时，逐步剥离附加在户口上的各项福利。户籍制度将不是被取消，而是淡出。

　　通过加强对实有人口管理，强化居住证的作用，渐进式剥离附着于户籍之上的城市福利，有利于打破户籍的“刚性”阻力，通过柔性的“积分制”渐进式地向特大城市新移民赋权，这是一种政治智慧。

　　北上广深等特大城市公共资源的巨大的“势差”，摆在那里，不可能一夜之间完全废掉户籍制度，敞开北上广深的大门无限量吸纳移民。那么就要有一个盈科而进的台阶，而居住证制度正是这样一个改革的台阶，它也被学者称为户籍改革的“补丁”。

　　也正是因为有前述的巨大“势差”存在，户籍改革必然是有“成本”的，不是一两句“公共服务均等化”“公平均分城市资源”的口号所能解决的。因为北上广深所富集的教育、医疗等公共资源有着复杂的历史原因。就拿饱受诟病的所谓“上海高考考分低”来说，其背后是上海的地方财政的长期高额教育投入，既包括对市属院校的投入，也包括对复旦[微博]等部属院校的“省部共建”投入。

　　所以说，户籍改革—公共服务均等化的背后，是一个中央—地方的事权、财权理顺问题，还是一个新移民—老居民之间的公平平权问题。这次户籍改革的意见明确提出：建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任；完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系。

　　因此要对户籍改革，特别是特大城市的户籍改革有一个现实的态度：大目标是公平，但改革的成本是需要有人承担的，对新移民来说就是“用工作社保换城市福利”，对老居民来说就是用公共服务换城市发展、换“养老金盘子”；对中央政府来说就是转移支付，“钱随人走”，对地方政府来说就是公平制订准入标准。

　　居住证制度本身就是为了让新移民渐进式融入特大城市，引导新移民对城市的可持续贡献，实现新老居民之间的平权。在户籍改革的大政方针确定之后，下面的焦点问题就是：如何具体厘定“交换标准”才算公平？积分制本就是为了引导新移民的都市梦，如果弄得高不可攀，也就与现有制度没有实质区别了。

　　(作者系法律工作者)