不动产统一登记，拦得住“房×”？

　　“房叔”、“房姐”们随着多套房产信息的曝光，应声而倒；在国务院刚刚公布的机构改革方案中，“建立不动产统一登记制度”、“为预防和惩治腐败夯实基础”的提法，更让人对“房产反腐”充满了期待。毕竟，精确的房产信息远比似是而非的“鉴表”、内斗牵出的“发票”，更加犀利有效。

　　不过，研究者提醒我们：这项市场经济的基本制度，最主要的功能是保护人们的合法财产权和交易安全。反腐，只是制度完善之后的衍生便利，“过度强调‘反腐’功能，可能两样都做不好。” 

　　现状

　　在国务院机构改革方案中，我国拟建立“不动产统一登记制度”的信息格外引人注目。普通网友们讨论最热烈的，莫过于这项制度能在多大程度上打击“龚爱爱”们，而长期研究这项制度建设的学者则强调，这是一项和每个人的切身利益都息息相关的市场经济“基础设施”。那么，这项基本经济制度对我们的生活，究竟有什么样的作用？如果它是“基础设施”，为什么又迟迟未能建立？ 

　　“登记机构不统一，是目前登记制度的最大缺陷”

　　首先我们要弄清楚不动产登记制度的主要功能是什么，为什么要搞这样一个制度？

　　对于动产，我们可以用占有的方式来展现权利，比如你说这个手机是你的，因为你控制它。但不动产不同，土地和房屋，是两类最重要也是最常见的不动产。这两者的权利状态很复杂，有所有权人——比如我们的城市土地归国家所有，有建设用地使用权人，还有抵押权人等；不能说你住在这个房子里或者你站在这块地上，它就是属于你的，必须通过登记簿把这种权利状态展现出来。

　　别人要买你的房子，他怎么确定这个房子是你的？就是看登记簿，登记簿是最可靠的，比权属证书更可靠，因为后者可以伪造。所以，登记制度对于保护权利人的权利、保障交易的安全非常重要，还能提高交易的效率——这就是它最主要的功能。

　　《物权法》对统一的不动产登记制度有专门的规定，但《物权法》实施已经将近6年，统一的不动产登记制度却出不来。一个主要原因就是我们的土地和房屋一直是由国土和房管部门分别来负责管理和登记。

　　登记机构不统一，是目前登记制度的最大缺陷，不仅土地和房屋分别是两家，还有诸如农村土地要到农业部门登记，海域使用权要到海洋管理部门等。而且，每个登记机构都有不同的登记程序，非常麻烦。在很多地方，卖房子要办两次登记，不仅要到房屋管理机构办理房屋的过户登记，还要到国土部门去办理国有土地使用权的登记。

　　机构不同，程序不同，要求的登记材料也不统一，不仅加大了交易成本，而且会在衔接上出现巨大的法律风险。按照我们现在的法律规定，你抵押房子，地也必须抵押，同样，你抵押地，房子也必须抵押。但土地和房屋是独立的不动产，又在不同的机构登记，会导致有些人把土地抵押一个机构，把房子抵押给另一个机构，两个机构之间的信息不沟通，就会出现房地分别抵押的问题。

　　“在北京买房子，跟在陕西一个县城买房子，要求的材料和程序应当是一样的”

　　为什么统一的不动产登记制度难以建立？结合目前住房信息联网的情况来看，单就城市而言，很多中小城市本身的信息化工作还没有完成，甚至还没有建立起电子化的管理，大量的信息是纸质的，怎么联网呢？

　　就算是几十个大城市，信息化工作虽然完成了，但也存在一个大问题，就是各地在发展房地产信息系统的时候，是各自发展，他们的信息系统是不同的，里面设计的数据参数也不一样。我以前调研的时候见过一些，很乱，你设置32个项，他设置10个项，而联网的话，必须做到信息数据的标准都是统一的。

　　另外，各个地方自己也有几个系统，比如登记是一个系统，商品房销售是另一个系统，这些系统之间怎么整合？ 

　　从国外的情况来看，登记制度通常都是统一的。比如德国，虽然是一个联邦制国家，但登记也是统一的，不是各搞各的，因为这是一项全国性的制度。也就是说，我在北京买房子，跟我在陕西一个县城买房子，要求的材料和程序应该是一样的，适用统一的程序；不能说，我在这里买房子提交的材料是10个，到那里就是15个。

　　未来

　　原定去年6月30日实现的全国40个重点城市住房信息联网工作，在逾期8个月后，最近才由住建部宣布完成。住建部部长姜伟新表示，住房信息联网系统有相当的难度，但要继续努力把它建立起来。

　　那么，更为复杂的“统一的不动产登记制度”，将如何推进？在理想状态下，这项制度将如何改变我们的经济生活？ 

　　“先解决立法问题，再设立统一的登记机构”

　　之所以出现前面所说的这些情况，主要是因为我们现在没有全国统一的登记法或者条例，主要的一个规范是住建部的《房屋登记办法》，但它只是一个部门规章。部门规章的效力从《立法法》上讲，是低于地方法规的。比如上海，就自己搞了一个上海市房屋登记条例，住建部要求办在建工程抵押，办抵押登记，上海就是做预告登记，全国各地，五花八门。 

　　所以，要推进统一的不动产登记制度，首先要解决立法问题，尽快推动不动产登记法或条例的制定。在我们这样一个大国，必须要通过立法，把最基本的规则和制度定下来。当然，各地也不能说没有自由的空间，不同的地方可以有自己的实施办法，但是大的东西必须统一。

　　接下来，再研究怎么设立统一的登记机构，把登记本身的功能和附加的行政功能分离开。我个人的看法，可以把国土和住建部门登记的功能抽出来，建立一个国家层面的登记机构。这样一个市场经济基本制度的部门，应当像国税、海关一样，是直管的，不能交给各地。现在登记制度受地方干预很大，我曾经到一个南方城市调研，开发商乱搞，很多东西都不符合要求，登记机构说这个没办法登记，老百姓就到政府去闹，结果市长说，这不就是发个证吗？赶紧去给他登。在这种情况下，登记制度的基本功能根本发挥不了。

　　“理想状态下，在一个机构可以了解到所有的不动产权利状态”

　　统一的不动产登记制度，第一步是合并地和房，但不动产又不限于地和房。现在比较重要的不动产权利，在城市是建设用地使用权和房屋所有权，在农村还有土地承包经营权以及海域使用权、探矿权、采矿权等，这些都可以统一到一个机构来。理想状态下，在一个机构就可以了解到所有的不动产权利状态。 

　　比如一个企业，地在北京，海域使用权在深圳，采矿权在新疆，要把这些整体打包抵押，现在需要到每一个部门去办一遍登记，非常辛苦；但将来到一个机构就可以办好。同样，和它做交易的人或者提供贷款的银行，要查他的资信，对于不动产这一块，只要拿到授权，到“不动产登记局”去查就可以了。

　　所以说，这是市场经济最基本的一项制度，跟我们每一个人的切身利益都是息息相关的。

　　登记制度除了主要的民事功能之外，还有很多附加的行政功能。比如税收，我们现在的房屋交易契税就是要通过过户时的登记才收得上来，不然可能很少有人会主动去缴。

　　登记的另一个作用是保证规划。我们现在违反规划的情况特别普遍，比如开发商盖房子之前规划好了是20层，但他非要建25层，容积率原来是3，后来变成4，买房的人就会打官司。那么，改变规划以后怎么办？这个时候也要靠登记来“卡”他，因为他擅自改变规划，就是非法建筑，不能办理登记，也就没办法交易。现在房价一直在涨，老百姓想买房子，所以不打官司；但将来一旦房地产市场变差了，纠纷就会变多。所以，应当在现在市场情况好的时候把这项工作做好，将来才不会被动。

　　受访人：程啸

　　(清华大学法学院副教授，住建部《房屋登记办法》主要起草人，著有《不动产登记法研究》)

　　较真

　　“像龚爱爱那样，有不止一份户籍资料，登记机构是查不出来的”

　　不动产登记制度确实可以为“反腐”提供便利，但如果大家希望为了“反腐”而搞登记，那很可能反腐不成，登记制度也完善不了。因为我们的登记制度正在完善中，现在有些地方已经出现了一些情况，很多人不去进行登记了。

　　登记制度是通过民事后果变相强制，就是说你不进行登记的话，很难交易，很难抵押和转让。所以大家都是在变更产权的时候去登记，那么如果我不交易呢？开发商新建的商品房，卖给我之后，我不办登记，唯一的后果就是我将来想卖这个房子的时候，卖不出去。对“贪官”来说，他暂时不办，你奈他何？

　　登记主要依赖于身份证制度，像龚爱爱那样，有不止一份户籍资料，并且提交的身份资料都是“真”的，那么登记机构是查不出来的。所以，“反腐”不要单纯指望不动产登记，这项制度需要其他很多制度的共同完善才能发挥作用。

　　不能把普通老百姓的隐私作为反腐的“陪绑”

　　房产信息的“查询”功能在“反腐”中确实在用。很多登记机构都设置了查询功能，但是很慎用。一般来讲，只有纪委和公检法才可以用，否则对个人信息是个很大的伤害。《物权法》也明确规定了，查询必须是权利人和利害关系人。

　　理论上，动产和不动产，加上你的负债能表明你的财务状况。但是不是要把这些信息全面整合呢？这里有一个问题：当有一个部门可以掌握所有个人信息的时候，其实也很可怕。信息就是权力。我不说你会不会滥用这些信息，最简单的，你有没有能力保护好这些信息？我们现在个人数据信息泄露的情况很严重，如果大量的信息掌握在一个机构，怎么保护？

　　实际上只要在得到授权之后，能在各个机构便捷地查询到，恐怕没有必要把这些信息都汇总到一个部门。有学者提出，不能把普通老百姓的隐私作为反腐的“陪绑”——这一点我很赞同。

　　主笔：张棻

　　素描：宋溪H185