外资入资中国铁路坚冰待破

　　●　评述外资入资中国铁路

　　备受瞩目的京沪高铁股份有限公司近日终于成立，保险系以巨额资金高调成为股东，虽然中国的铁路当局多次宣布“对外开放”、“欢迎投资”，并将外资作为铁路优先开放的对象，但至今却仍难觅外资的身影

　　-蔡八弟

　　铁路业难觅外资身影

　　寒冬腊月，京沪高铁股份有限公司的成立终于给2007年画上一个圆满的句号。太平洋保险、泰康人寿和太平人寿等保险公司由平安保险牵头组成保险团队集体出资约160亿元，占总股份的13.93%，成为京沪高铁股份有限公司第二大股东。此前，不少人曾期待的外资能否入股问题终成定论。

　　反观此前中国铁路建设的数次募资，此次京沪高铁股份有限公司的成立没有外资入股便不足为奇，2002年4月，烟大铁路轮渡项目首次向外国投资者敞开大门，但是没有得到外国企业响应，这和其他行业中外资削尖脑袋要钻进来形成了鲜明的对比。此前，武汉广州铁路客运专线也曾向国内外投资者抛出“绣球”数月却无人接手，社会和外国资本对此表现出了惊人的冷淡。

　　与对外资募资的冷淡相比，中国铁路建设却是热火朝天。为了促进铁路建设，几年来铁道部相继与全国30多个省、自治区和直辖市签署了合作建设铁路的协议，铁路建设掀起空前高潮，但资金瓶颈制约日益突出，于是，吸引包括外资在内的非公有制资本参与铁路建设成为当务之急。

　　面对此困境，此前铁道部曾宣布，铁路建设、运输、装备制造、多元化经营四大领域都将向非公有资本全面开放，凡是允许外资进入的领域，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽限制条件。这意味着今后私人和外资可以合资建立铁路客运公司，被垄断了几十年的铁路将真正进入市场，某专家兴冲冲地说。

　　事实上也的确如此，为了解决资金的问题，在铁道部发布这一实施意见之前，地方铁路吸引外资参与建设的工作已经进行得如火如荼。如山东省国资委公布了6条地方铁路的招商引资计划，其中的3个地方铁路项目允许外资独资建设，两个项目拟向外资转让产权。福建省政府也出台了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，该意见明确了鼓励和支持外资以独资、控股、参股等多种方式进入港口、铁路、高速公路、电力等基础设施领域。河南省地方铁路局则与美国天盛集团投资香港有限公司签署协议，双方将合资建设河南省的地方铁路项目……

　　各地铁道建设部门的急切不难理解。2005年铁道部的基本建设投资规模已经超过1000亿人民币，到2020年铁路建设总投资要超过2万亿元，平均每年投资都在1000亿元以上。但事实上，近年来中国的铁路建设投资规模都仅有500多亿。要弥补这一缺口，非公有制资本便成为重要来源。

　　然而，坚冰却难以打破。外资对中国铁路建设大多还是持观望的态度。

　　外资冷淡的背后

　　铁路利用外资工作，是随着我国改革开放进程与市场经济发展而不断拓展、不断深化的。党的十一届三中全会后，我国确立了“积极、合理、有效地利用外资”的基本方针，提出要充分利用国内国外“两种资源，两个市场”，加快发展。铁道系统从1979年开始在铁路建设中引进外资，成为我国最早利用外资的部门之一。然而，由于种种制约因素，利用外资并未尽人意。“在国家铁路5000多亿元的总额存量资本中，国有资本所占比重将近99%。”铁道部经济规划研究院原副总工程师文力如是透露说。

　　据分析，我国铁路利用外资的基本状况可以概括为:规模小、方式单一、增长速度缓慢，在整个交通行业中处于落后水平，远远满足不了铁路对外筹资的需要。业内专家分析，这些不足的形成绝非一日之寒，它是由诸多因素综合而造成的，主要的制约因素有：

　　体制约束。受传统计划体制的影响，目前我国铁路仍然是铁道部政企合一，路局、分局两级法人，再加上站段4个管理层次的管理体制。这种管理体制造成了政府行为与企业行为相混淆，政府行为代替企业行为，企业行为依赖政府行为，使政府对铁路企业的监督软化，铁路企业自身发展的动力机制难以形成，从而影响了铁路企业的发展，限制了铁路企业的对外开放步伐。北京交通大学管理学院基础产业研究所赵坚教授认为，由于铁路尚未政企分开，铁道部依然用行政命令支配企业行为，铁路运输企业基本没有自主经营权，外资进入则意味着相应丧失了对自己财产行使完整法人权利。“无论民营资本还是其他出资人，在铁路运输企业既非法人实体，亦非市场主体的状况下进入铁路，则意味着民营企业相应丧失了对自己财产行使的完整法人权利。”铁道部某高官也评论说。

　　企业组织形式约束。现代公司制的企业组织形式是一种相对高效的企业组织形式，特征是产权明晰、两权分离，这种产权结构易于形成有效的激励与约束机制。而我国铁路目前所采取的是政企合一，所有权与经营权相统一的形式。铁路企业的主体地位不明确，铁路行业内部的激励机制和外部的约束机制尚不健全，这种产权结构与现代公司制的产权结构有很大差距，铁路企业难以成为运输市场上真正的行为主体，对利用外资的能力形成很大制约。因此，要实现提高铁路企业效率的目标，首先就应重新构建铁路的产权关系，建立符合效率要求的产权结构。

　　运价管制约束。长期以来建立在对铁路为自然垄断和公共物品属性基础上的管制政策，使得铁路在包括运价在内的多方面受到国家的严格管制。目前，铁路运价大部分是国家直接控制，其余是由铁道部和省级物价部门共同制订。这种过于统一的价格管理体制，无法适应不断变化的市场需求和日趋激烈的市场竞争要求。铁路运价同时兼顾社会目标与企业目标的双重职能，保证不了投资者足够的回报率，从而妨碍了外商投资。随着技术进步和运输市场竞争的日益加剧，铁路的自然垄断属性和公共物品属性正在逐渐向竞争性市场和准公共物品类型变化，从严格管制到逐渐放松管制是处理国家与铁路关系的一个基本趋势。放松管制，特别是对铁路运价的逐渐放开和进一步引入竞争机制将有利于对铁路企业利用外资创造一个良好的环境。“铁路定价有一定幅度的涨价空间，但拿不到定价权也是让企业犹豫的原因之一”。铁道部官员也无奈地说。

　　铁道部一官员在接受媒体采访时透露，他曾经向一些投资机构了解过，发现民营企业参与投资铁路建设的期望值是回报率能达到10%以上，而在目前政府相关配套政策和法规保障都没到位的情况下，民营资本参与铁路建设几乎难以企及该目标。他的话一定程度印证了这一观点。