节能降耗 离不开财税体制改革

　　贺军

　　近日，财政部部长金人庆表示，为完成既定的节能减排目标，下半年中央财政将加大支持节能减排工作的投入力度。在此基础上，财政部将进一步完善资源环境财税政策，调整污染收费政策，促进“两高一资”产品承担其应承担的社会成本。

　　“十一五”规划纲要将中国的国土空间划分为开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，这不仅是基于生态环境保护方面的需要，对于国内不同地区的发展方式也是一种规范和约束。

　　对于后一个目标，各地可能还没有切身的体会。在主体功能区的政策实施之后，对部分地区来说，按目前方式进行的经济发展活动将会受到限制，比如一些高耗能、高污染的投资项目可能会受到严格限制甚至禁止。

　　有人会问，限制高耗能、高污染项目现在不也在做吗？不错，现在也在操作，但难度极大。国家环保总局最近施展“流域限批”的重手，就是因为各地在排污治理工作上极为不力，反弹的现象很突出。

　　在限制高耗能产业发展上，发改委也遇到了很大阻力。发改委主任马凯前不久介绍，今年1~5月工业增加值同比增长18.1%，为近几年同期最高，其中高耗能、高污染行业更是增速发展，受此影响全国用电量增长15.8%，增速为近三年最高水平。这种状况如果不能够及时扭转，不仅今年的节能减排任务不能完成，“十一五”总体目标也很可能泡汤。

　　这种巨大的阻力，来源于地方经济发展的动力。从近几年宏观调控的实践来看，行政、法律手段都能起到一定作用，但这只能解决一时的燃眉之急。中央限制了地方的项目，也就是限制了地方的发展权力，如果完全搞一刀切，必将与地方的利益产生很大冲突。不从经济和市场角度来想办法，恐怕难以有效执行下去。

　　在中国目前的发展阶段，要解决上述矛盾，除了源于环保和节能的限制性政策外，还涉及中央与地方的权力和资源分配问题，涉及地方的财权与事权如何匹配。比如对禁止开发和限制开发区域的地方政府而言，财政收入本来较弱，要改变其重产值轻效率、重经济轻环保的行为，就必须建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制。马凯在十届全国政协会议上也表示，目前各级政府的财权和事权不相匹配，与不同功能区相适应的有差别财税体制也尚未形成。一些地区特别是一些县乡政府支出责任与收入能力不对称，为缓解支出压力，不得不超越现实条件搞投资与上项目。

　　当然，中国国土广阔，地域千差万别，对于区域间的差异，需要通过不同级别政府间的转移支付，以及劳动力人口自由流动来解决。

　　不过，只靠转移支付能解决多少问题，还难以确定。2006年，中央对地方的转移支付已经高达9143亿元，但地方的满意度仍然不高，投资冲动仍很强烈。可见，还需要更加深入和广泛的财税政策改革，才能起到配合宏观调控的作用，平衡地方政府的财权与事权。

　　不配套财税体制改革，节能降耗问题将难以落到实处，并难以持续下去。值得关注的是，由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、建设部等14部委参与的《全国主体功能区划规划（草案）》将于2007年底编制完成，功能区实施的细则以及相关财税体制改革的措施将会出台。（作者为安邦集团研究总部高级分析师）