石油业：缺乏管理的行政性垄断

　　张金喜

　　民营资本进入垄断行业的分析———石油篇

　　石油业作为命脉性行业，在当前面临着要不要开放和怎么开放、要不要引入民营经济和怎么引进民营经济的问题。国务院颁布的“非公经济36条”已正式规定，非公资本将被允许进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业和领域。然而，事实上并非如此，民营石油企业的生存状况并没有太大的改观，民营经济即便是进入了石油行业，开放的问题仍然得不到解决

　　体制上的垄断之痛

　　石油作为一种能源，是我国国民经济的重要基础产业。

　　由于历史原因和现实原因，中国的石油体制基本上处于高度垄断状态。我国石油流通体制早在计划经济时代，全部石油及产品纳入国家综合平衡计划，实行统一分配，分级管理，在国内形成统一的石油购销渠道，处于严格的计划控制阶段；1979年国务院批准原石油部实行产量包干政策，规定石油超产和节约部分，可以按当时国际价格出售，其差额用于石油勘探和开发，从此，石油流通体制出现了计划与市场双轨并存的局面；1990年国务院批转国家计委、国家经贸委《关于改革原油、成品油流通体制的意见》，加强对原油、成品油生产、流通的宏观管理，至此，石油流通再次回到计划轨道；1995年5月，由国家经贸委起草，国务院办公厅转发《关于清理整顿小炼油厂和规范原油产品流通秩序的意见》(简称“38号文件”)之后，形成了今天的石油流通格局。

　　从客观上讲，石油工业需要规模经营，国家出于对能源开发的保护，基本上将国内所有的石油开采和炼制都纳入到中石油、中石化、中海油等大集团旗下，形成了在政府管制下不充分竞争的行业。石油开采有中石油、中石化、中海油3家企业以及陕西地方企业；石油炼制有中石油、中石化及部分地方炼油企业；石油销售环节，中石油、中石化两大公司负责批发，中石油、中石化及部分专项用户和社会加油站负责成品油零售。大集团包揽了国内全部的炼油能力后，形成了对成品油供应渠道的完全控制，即：行业垄断。为此，我国石油在体制上一直受垄断之痛。

　　如今，石油大集团强调上下游一体化、产供销一体化、内外贸一体化，在石油产品销售上实行内部价格，刻意保持上中游以至省级以上一级批发部门的高价获取盈利，让二级批发和零售微利甚至亏损。目前的这种石油流通格局，被业内人士称为“缺乏管理的行政性垄断”。而西方国家的垄断企业，往往是通过市场竞争来获取的，而我国的石油垄断，则不是通过充分市场竞争形成的，而是行政性垄断、自然行政的垄断，没有核心的比较优势。

　　这种行政垄断色彩浓厚的石油流通体制，形成国际市场石油价格越高我们进口越多，价格下跌反而减少进口的怪现象。更为严重的是，国内一年需进口近3亿吨的石油消费，这样巨大的市场容量，还形不成自己国家的石油产品价格，反而受国际石油价格左右，承受价格波动的风险，因此，我国石油安全的最大风险不是供给不足，而是市场化风险，这从一个侧面凸显我国石油市场流通体制的弊端。

　　虽然，国务院在2005年2月正式发布《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“非公经济36条”)后，非公有制经济进入石油勘查开发受到鼓励，但在生产、开发、销售过程中，民营企业难以和石油大集团公司形成竞争，特别是在短期内，行业垄断格局难以改变。事实已经证明，行业垄断使得企业经营没有任何竞争压力，行业垄断缺乏改善经营管理、降低生产和经营成本、提高资源利用效益的主动性，给市场和企业内部的管理带来一系列的问题和隐患。

　　同时，由于石油大集团的“油老大”占有了几乎我国全部石油开采和炼制权，却经常“占而不采”，年勘探投入只有标准要求的一半左右；而有资金和动力的其他企业，却又被排斥在外，结果使得国内勘探和开发新的油田进展缓慢，进一步加剧了石油资源的供给不足。另外，由于它们垄断着国内市场，进口油源是对国内油源的竞争，所以在国际油价较低时就更没动力进口石油产品；而国际油价越高，就越有进口动力，从而出现油价越高越买的荒诞现象。事实已经证明，行业垄断已经成为制约民营经济持续快速发展的重要因素，已经成为当前中国经济与社会发展的障碍。

　　民营石油企业想发展困难重重

　　面对能源的持续紧张、油价的不断攀升以及大型跨国石油公司对中国石油市场的虎视眈眈，如何保证石油在国民经济发展过程中持续不断的供应，是有关部门必须面对的重大课题。政府相关部门在加速培育中国大型国有石油企业竞争力的同时，更应加大力度对内开放，让民营石油企业获得生存、发展、壮大的机会，这对提升中国石油企业的整体竞争力，保障国家经济安全，是非常重要的。

　　石油业作为命脉性行业，在当前面临着要不要开放和怎么开放、要不要引入民营经济和怎么引进民营经济的问题。国务院颁布的“非公经济36条”已正式规定，非公资本将被允许进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业和领域。然而，事实上并非如此，民营石油企业的生存状况并没有太大的改观，民营经济即便是进入了石油行业，开放的问题仍然得不到解决。民营经济进入垄断行业之后，所面临的体制性障碍问题仍很突出，市场竞争的不充分仍然造成民营经济不断出现的“投资触礁”；特别是进入石油这一领域，将面临比其他垄断行业更为严峻的体制性障碍。所以，简单地呼吁发展民营经济是不够的，解决问题的根本是必须去除明显阻碍民营经济发展的巨大障碍，即存在于基础上游领域的，行政性、中央级的巨大垄断。对于石油行业来说，就要全面、积极而稳妥地改革中国现行的石油体制。国有垄断状况不打破，鼓励非公经济的“意见”是没有办法实施的，而政府行政性权力不限制的话，也同样没办法实施。

　　目前我国加油站总数大约8万个，其中约4万个系民营加油站。据不完全统计，目前我国加油能力的40%、油品仓储能力的60%、炼油能力的20%均来自民营石油企业。石油行业属于资金密集型产业，民企进入油市存在很多问题，一是政策上只是明确了民营企业可以参与，但参与的规则和民营企业扮演的具体角色都还不清楚，在产业政策上也遇到了一些障碍。二是民营企业在进入、资质审查、经营等多方面碰到一系列问题。民营油企在物资流、资金流、信息流等三方面存在缺陷，把大量的精力和资金用在搞油源、买油上面，而无暇顾及改进经营管理，扩大市场占有率。三是少数大公司的垄断难以打破，民营石油公司面临种种考验，形势要求民营企业必须改变以往单打独斗的生产方式，以求得一条求生存、得发展的道路。

　　从现实情况上看，民营石油企业的发展困难重重，首先是成品油的油源问题，然后是成本控制，还有储存油品、运输油品的安全问题等，这些环节一方面需要一定的技术和设备基础，另一方面，民营企业大多缺乏实力，陷入资金紧张状态，急需银行的支持。但银行在给予民营石油企业信贷支持时，还需从自身发展及风险管理的方面来放贷。民营石油企业大多单个力量十分弱小，炼油厂多数是加工能力在100万吨以下的小炼油厂。这种局面，使民营石油经济缺少抵御市场风险的能力。民营石油企业的贷款问题是银行面临的一个很大的问题。这类企业存在问题较多，风险难以控制。企业信息披露不充分，透明度低，在市场油价节节升高的情况下，贷款风险也居高不下。

　　“非公经济36条”为打破垄断开绿灯

　　“非公经济36条”，为非公有资本进入传统垄断领域，进行商业性资源开发开了绿灯。对于一直渴望进入这些垄断领域的民营企业来说，无疑是一场及时雨。这样的及时雨对于先前那些通过不懈努力已经进入石油领域并且正在苦苦挣扎的民营企业来说，有可能拯救这些企业于危难之中；而对那些正准备进入的民营企业来说，无疑为他们消除了政策上的壁垒与障碍，可以使他们比先行者节约更多的时间与精力。但是，我们也注意到，“非公经济36条”的规定是原则性的，它给出了民营企业可以进入垄断行业和领域的指导性意见。而至于具体到民营企业如何进入的细节性问题，尚需要有关部门尽快拿出具有可操作性的实施细则。这样的实施细则，对于民营企业来说，是更为实际的东西。因为在此之前，有关方面出台的若干文件，严重束缚着民营企业在石油领域的作为。比如说，1999年原国家经贸委《关于清理整顿小炼油厂和规范原油、成品油流通秩序的意见》规定的“国内各炼油厂生产的成品油要全部交由中石油、中石化的批发企业经营，其他企业不得批发经营，各炼油厂一律不得自销，这实际上是掐住了民营油企的脖子，意味着离开了中石油和中石化，民营油企将无油可卖。这就导致民营企业拥有的加油站通常是从中

　　石油、中石化手中以更高的价格买油，在油荒的时候，甚至根本就拿不到油。东北三省民营石油企业联名向温家宝总理发出求救信一事，就是这一事实的深刻写照。再比如说国家发改委2004年的230号文件规定，乙醇汽油只能由中石油和中石化两大公司负责生产供应，民营企业再次被拒之门外。再比如，铁道部2003年《铁运函150号令》规定，没有中石油和中石化两大集团同意盖章，各铁路局不准受理成品油运输业务，从运输上也给民营油企带来了重重阻力。这样的事例还有很多。不争的事实是，在石油领域，民营企业被束缚上了很多有形的和无形的绳索。绳索捆绑之下的民营油企能具有多大的市场竞争力和发展空间，这已经是一个不是问题的问题。所以，在“非公经济36条”出台之后，尽快修改、废除那些和“非公经济36条”相抵触的文件，尽快制定出民营企业进入石油领域的实施细则，去除束缚在民营油企身上的各种绳索，是有关部门必须要全力解决的当务之急。因为惟有这样，民营企业才可能在石油领域获得更公平的竞争条件和更广泛的发展空间。

　　两个“新办法”遭遇玻璃门

　　根据入世承诺，我国在加入W TO 5年后，将对外开放国内原油、成品油批发经营权。商务部自2007年1月1日起开始施行了《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》。这两个办法实施后，石油垄断格局本应该被打破，从长远来看，此举也有望加快推进我国石油流通领域的市场化进程，培育多元化市场主体，逐步形成油源和经营主体多元化、品牌和服务差异化的市场竞争格局。但非常遗憾，自两个办法实施以来，民营石油企业没有真正享受到“平等国民待遇”，民营石油企业的门槛再次提高，玻璃门效应再次挡住民营石油企业。迫使民营石油企业挥泪打包外嫁。据了解，目前有意收购国内石油流通领域的民营石油企业的外国石油公司不在少数，这些国外公司很希望通过兼并我们的民营石油企业来延伸他们在各地区的销售网络，造成我们由国有、民营、外资三分天下变成国有、外资各占一半的格局。面对石油行业垄断的现状和国际石油市场的波动，我们应该鼓励更多的民营资本进入石油行业，打破由大集团垄断的局面，把

　　1.允许有资格的民营企业进入石油领域。石油行业不应受所有制形式的约束，而是要通过资本、人才、技术、环保、安全等一系列标准确立企业的市场准入条件，使民营企业可以参与石油行业各个领域的生产经营。

　　2.国家要拿出几个区块，或将相对零散的小油气田资源，采取公开招标的方式寻找开发者，鼓励民营石油企业参与开发。由于成本等方面原因，国有大企业不便做的项目，可以交给民营公司来做。包括石油勘探、开采、加工以及成品油销售，使民营石油企业获得与国有石油企业一样的待遇。

　　3.理顺石油大集团和其他企业之间的关系。在循序渐进式的开放石油流通体制过程中，政府应该起协调作用，科学配置政府和企业的职能，建立与市场相适应的完善的监管体系，努力实现共赢的格局。

　　4.充分放开油源的控制权，改变由石油大集团集中批发的现状，逐步放开对原油的控制，解决非公企业进口原油的使用和社会批发企业油源问题，参与非国有贸易原油进口配额的申请与分配，引导和保护民营企业炼油厂的发展。

　　5.在我国对石油需求不断增大的情况下，对石油安全问题的呼声也越来越高，民营企业在区域性石油安全中正发挥着重要作用。在当前国际竞争的新形势下，单靠少数大的国有企业保证国家石油安全是远远不够的。放手让这支庞大的民营石油力量走出去，从多种渠道上解决中国的能源问题是十分必要的。

　　(作者单位：全国工商联研究室）