快递业要和谐发展 首先要解决三个问题

　　胡仲元

　　从上个世纪80年代初开始，我国快递业历经近30载的发展，从无到有，由小到大，成为全世界快递市场中最快增长、最有活力的部分。本文仅就我国快递业发展过程中存在的三个问题，谈些个人看法。

　　关于快递市场规范的问题

　　我国快递业发展速度很快，年均增长率在25%以上，以后十年里还会以每年20%~30%的速度增长，是我国服务业中一个异军突起、前景看好的产业。不过，我国快递市场秩序却相当混乱，表现在:快递服务包括信件、文件、单据、包裹和各类物流业务，涉及邮政、交通、民航、铁路、商务等众多部门，快递业属性很难界定；从事快递业的有国有企业和民营企业，也有合资企业和外资企业，还有“三无”企业，其中国有企业中又有邮政企业和非邮政企业，快递市场主体多元化、复杂化，行业主管长期不明确；快递业在发展过程中逐步形成了国际快递、国内快递和同城快递三大市场板块，市场格局呈现地域化特点，导致监管难度加大。

　　因此，我国快递业从其产生以来就处于一种没有专门法律法规规范、没有专门部门统一管理监管的尴尬局面，快递市场则始终呈现一种没有进入门槛和准则、谁都可以干的基本无序状态。这种局面与状态亟待加强管理，进行规范。如何规范？以下几点值得考虑。

　　首先，统一监管，规范市场 2007年1月，重组后的国家邮政局正式挂牌，成为政企分开的纯政府的国家邮政主管部门，在此前后成立的各省市自治区邮政管理局，也成为由国家邮政局垂直领导的纯政府的地方邮政主管部门。根据国务院通过的《邮政体制改革方案》，国家邮政局“对快递等邮政业务实行市场准入制度”，表明国家把包括快递在内的整个邮政业的监管职责交给了国家邮政局。此决定充分考虑了我国邮政业的实际情况，也符合WTO关于快递服务划分的有关规则。

　　因此，国家邮政局及所属各地方邮政管理局应当理直气壮地行使监管职能，主要通过法律手段、政策措施，辅之必要的行政手段，尽快建立公平、公正、公开、透明、规范的市场准入制度和服务标准，整顿规范比较混乱的快递业市场秩序。需要指出的是，邮政监管机构对快递业的监管，就像银监会对邮政储蓄的监管一样，主要是产业政策指导和市场监管。

　　其次，区别对待，分类指导 对国有邮政公司，既要考虑其承担邮政普遍服务、特殊服务给予政策上的优惠，又不能让其利用垄断地位搞市场垄断；对国有非邮政公司，既要积极支持其依法参与快递业务，又要让其接受邮政监管机构监管；对合资和外资公司，既要保护其合法利益，又要让其服从邮政监管机构监管，并严格遵守我国法律法规；对民营企业，既要积极鼓励扶植其在国家政策允许的范围内发展，又要让其依法规范经营行为；对“三无”企业，必须严厉打击其侵权违法的行为。通过分类指导、分类监管，促使各类快递市场主体各得其所、和谐相处，共同做大做强我国快递业。

　　再次，依法监管，依法经营 现在的难点是《邮政法》等规范邮政业的相关法律法规，除了滞后新形势发展外，相互之间还存在矛盾之处。在《邮政法》没有修改的情况下，如果完全执行现行法律法规，则有可能与一些现行政策相违背，阻碍快递业的竞争和发展；如果完全抛开现行法律法规，监管机构又无法可依，既会严重损害我国法律的严肃性和权威性，也会让快递市场的无序状态进一步加剧。这是摆在新组建不久的邮政监管机构面前一个非常棘手的头等难题。

　　笔者认为，“两害相权取其轻”，应尽量执行现行的法律法规，但要有灵活性和策略性，即根据实际情况更多地依照新的政策。各类快递业务的经营者，也应当依法经营，依法从业。目前，我国相关部门正在加快立法、修法步伐，相信在不太长的时间内会对这些法律法规进行修改和完善。

　　关于快递信件专营的问题

　　由于《邮政法》修改工作尚未完成，目前信件专营尤其是快递信件专营成为业界最大的焦点。笔者对这个问题的理解是：

　　第一，信件专营是国际通则 综观世界各国，信件寄递由国家邮政或国有邮政公司、企业专营乃世界通则、国际惯例。号称最为开放的欧盟，其大多数国家至今仍把100克以内的信件交由本国邮政公司专营，非邮政公司须以邮政资费3倍才能经营。美国也将重13盎司(约合370克)以内、价格3美元以下的信件交由美国邮政专营。日本虽然在2003年4月通过立法规定，信件寄递对私营公司开放，但过高的“门槛”导致无任何企业进入，随后发生的“民营化风波”至今也无实质进展。之所以如此，是因为邮政承担着以信件寄递为核心内容的邮政普遍服务，也因为以信件为基础的邮政通信权利是一种基本的人权，还因为以信件为基础的邮政通信权是主权国家固有的主权之一并关系国家信息安全。我国是发展中国家，是社会主义国家，坚持信件专营的国家制度是完全必要的，不是可有可无的。

　　第二，WTO不排斥专营 WTO《服务贸易总协定》第一条“范围与定义”对各国服务贸易开放的范围做了这样的规定：“服务包括任何部门的任何服务，履行政府职能所需的服务提供除外”，所以我国在《加入世界贸易组织议定书》附件9中关于速递服务的开放规定“现由中国邮政部门依法专营的服务除外。”可见，我国信件专营是得到WTO认可的。

　　WTO不仅不排斥专营，而且还规定：因履行政府职能所需的服务，如果已经过度放开，需要作适当调整，可以通过国家立法进行解决。只是在立法调整前一定时间内通报WTO总部，之后通报各成员。鉴于我国信件专营制度已遭到严重破坏，甚至到了名存实亡的地步，建议我国有关部门尤其是立法机关应高度重视，并充分利用WTO有关规则，抓紧修改《邮政法》，改进我国信件专营制度。

　　这里需要强调的是，WTO不排斥专营，但专营范围和程度是必须逐步缩小的。因此，我国在改进信件专营制度时，应参照发达国家做法，逐步缩小范围，但一定要吸取以往经验教训，将标准定好，文字表述准确，不存岐义。

　　如果专营保护条款难以达到，也可参照一些国家做法改为设置准入门槛，明确规定非邮政公司进入信件寄递领域所必须具备的条件。

　　第三，快递信件也应专营 一段时期以来，因为信件的人为分类或习惯称谓，出现一些似是而非、以假乱真的怪现象，如“公函不是函”，“快信不是信”等。其实，快信慢信都是信件，都应专营。试想，如果将“公函”、“快信”作为“快递业务”放开，由于在实际执行中公私、快慢无法明确区分，其结果必然是整个“信件专营制度”被肢解而消亡。

　　笔者认为，为了确保国家信息安全、公民通信权益和企业合法利益，必须继续实行符合中国国情的信件专营制度，且标准只能是一个，否则无法操作。从世界范围来看，主要有三种专营标准：一是按性质，凡信件无论公私、快慢、远近，一律专营；二是按重量，一定重量以内的信件专营，以外的放开；三是按资费，放开的资费是专营的资费多少倍。根据外国特别是发达国家的经验，为便于操作，我国信件专营标准由目前按性质改为按重量为宜。总之，信件应专营，快递信件也应专营。

　　关于快递服务与邮政普遍服务的关系的问题

　　快递服务和邮政普遍服务是我国邮政业的重要组成部分。前者属于商业性服务，具竞争性；后者是公共性服务，基本不具竞争性。由于两者的功能定位和性质存在很大差异，如何处理好二者的关系，是必须面对的一个重要问题。

　　快递要发展，普遍服务更要提高

　　在保证邮政普遍服务水平不断提高的前提下，加快快递的发展，应是我国邮政业科学发展的必然之路。现在有一种误区，即认为我国经济社会发展到今天，邮政普遍服务问题早已解决，已不是什么问题了。其实，我国邮政普遍服务水平还比较低，尚不能满足经济社会发展的需要。即使像北京、上海这样中国最发达的特大城市里，新建小区、新兴工业区和郊区中的楼房不通邮、投递不到户的现象也时有发生。邮政的普遍服务、特殊服务量大面广，而且要维护公民通信秘密和国家信息安全，理所当然应当由国家在法制和政策上给予更多更大的扶持。这是邮政业发展的一个原则问题。

　　快递发展主要靠市场，普遍服务提高主要靠“市长”

　　快递服务是邮政业范畴内的竞争性业务，是典型的商业服务。因此，快递发展应依赖市场竞争机制，不能允许以种种理由进入邮政专营的非市场领域。

　　邮政普遍服务是典型的公共服务，是政府赋予国有邮政企业必须履行的一项重要任务，其服务提供的方式虽然企业化或公司化，但并不具有或很少具有竞争性，因此其服务的实现和水平的提高，主要应依靠“市长”即政府。如邮政普遍服务的能力建设主要靠政府的投入，邮政基础设施建设主要由中央和地方各级政府买单；邮政普遍服务水平的提高也有赖于国家的扶植优惠政策，如邮车的过路过桥免费，信件、包裹、党报党刊的营业税减免等。政府不能将应由自己承担的职责完全推向市场，这是邮政业发展要首先明确的问题。

　　“三农”发展需要普遍服务，也需要快递服务

　　十六大以来，党和国家站在科学发展和全面建设小康社会的高度，作出了建设社会主义新农村的重大战略举措。新农村的建设，一方面会给邮政业发展带来广阔的前景，需要邮政普遍服务，也需要快递服务；另一方面，邮政主管部门要高瞻远瞩，积极支持和引导邮政业尤其是邮政普遍服务和快递服务面向广大农村，深入广大农村，为农村、农民和农业的发展提供服务。只有这样，才能真正使邮政业为“三农”服务落到实处，邮政业也才会在为“三农”服务的进程中壮大发展自己。这是邮政业发展的重大战略问题。

　　笔者认为，只有对以上三个问题正确认识并妥善处理，国家关于“一分开、二改革、四完善”(即政企分开；改革邮政主业，改革邮政储蓄；完善普遍服务机制、完善特殊服务机制、完善安全保障机制和完善价格形成机制)的邮政改革方案才能最终得到落实，包括快递业在内的我国邮政业才能真正走上全面、协调、可持续、利国利民、又好又快的和谐发展之路。

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