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对中国经济深层次问题的分析（一）
对中国经济深层次问题的分析（二）
学者论坛-周天勇
五、地方发展战略、体制和政绩的失偏
实事求是地讲，地方经济发展和中央宏观调控是一种博弈关系。地方要较快地发展经济，扩大经济总量，提升在全国的经济发展位次。其中，东部富裕地区要率先全面建设小康社会，率先实现现代化；中部地区要赶上东部发展水平，要加快发展速度；西部地区则要摆脱落后，实现跨越式发展。而从中央看，要调节增长速度与稳定货币的关系，稳定物价总水平；要调节增长速度、稳定物价和转移剩余劳动力和扩大就业的关系，降低失业水平；平衡地区发展之间的差异，进行财政的转移支付；建立起全国分工协作并且统一的大市场，避免重复建设、恶性竞争和资源浪费；逐步建设全国性统一的社会保障体系，使全体人民享受平等和公平的社会保障利益。
由于体制、干部政绩考核和评价等方面的原因，从地方经济发展的取向和方式来看：一是追求经济总量的增长，特别是增加当地财政收入。而从这方面考虑，特大和大型企业一般增加总量较快，上交税收也较多，并且建设现代化的工业体系也看得见；而个体、微型和中小企业，一般只是对就业有用，但对增加经济总量和地方收入贡献不十分明显。因此，许多地方实际上实行的是特大和大型企业发展战略，对其实行较优惠的土地、配套等等政策，对于特大和大型企业，地方党委和政府给以保护，不允许各部门乱收费和罚款。结果是劳动密集的个体、微型和中小企业很难发展，经济发展是由资本密集、相对用劳动力较小的企业投资和经营推动的。二是特别关注当地的硬件环境建设和条件：如高速公路、宽阔的街道、大型广场、现代化的办公大楼、漂亮的商业大街、名贵花木组成的绿地等等。由此造成在地方上政府性的投资较多，如公路和高速公路、城市交通、城市其他基础设施、城市公益性建筑、党政办公设施等等，许多城市GDP中建筑和此类房地产形成的比例较高，而此类投资和建设虽然大量地增加GDP，虽然在建设时期也吸收农民工就业，但是建成后实现的就业数量很小，后续吸收就业能力较弱。三是追求市容街道整洁、大型超市、交通工具现代化等等所谓的城市形象，大规模拆迁沿街小店铺，造成大量小商小贩小摊急剧减少，擦鞋、修理自行车、农民卖瓜、人力三轮车等等就业机会被消除不少。例如，有的城市要建设无摊贩城市，全市几百万人口只有80个左右“合法”的西瓜摊位；有的还要将捡破烂的统一着装管理，并实行政府许可准入，收取一定的管理费，并对“违规”捡破烂者进行罚款处罚；有的要消灭城乡农贸集市，将卖农副产品的全部赶入较为现代化的超市中。这种与中国人口众多、劳动力过剩国情不相符合的城市“现代化”意识，对城市第三产业就业机会的扩大造成严重的损害。
在基层地方的县城、小城镇、小集市和城郊，一个严重损害城镇特别是农村创业和就业的问题是，由于中央和省级财政集中度太高，相当数量的市县乡财政十分困难，对个体、微型和中小企业的收费罚款是平衡财政收支的重要方式，许多县预算外的收费罚款占本级财政收入的30%—50%，许多县域经济发展困难，城镇和城乡劳动力转移和就业困难，农民增收缓慢，就是因为越创业、投资，企业、就业越少，经济越萧条，财政越困难，越是收费罚款，于是形成了收费罚款——创业就业难的恶性循环。
另一个严重损害农民利益的问题是，农村和城郊的土地，农民没有财产权力，不能抵押融资，不能入股非农业企业，只能从土地上获得农业生产性收入，不能获得财产性收入；并且地方政府低价从农民手中征用和储备土地，再卖给开发商和房地产商，从中赚取高额收入。这样当年与土地有关收入的90%以上由开发商和地方政府所获得，或者由开发商分配和再投入，或者政府用来搞城市建设，或者由进入政府的其他消费，包括给公务员发放工资。从国际比较来看，日本、韩国和中国台湾地区的农民，其收入由农业生产收入、非农业工资性收入、房地财产收入(入股、出租、出售、抵押融资等)和创业及经营性收入四个部分组成。而中国大陆只有农业生产性收入和非农业务工收入两种。这是中国农民收入长期增长缓慢的非常重要的制度性原因。在宏观经济上表现为城乡发展失衡，农民和城镇居民收入差距越拉越大，农民消费不足，投资与消费的比例失调。
为地方领导设身处地地想想，今天我在这里对地方经济发展模式提出异议，但是如果我去地方当一任领导，由于政绩考核和评价机制，由于中央与地方的财税关系不顺，由于测评的范围使党政机关和事业单位的工资福利要求压力大于普通民生的压力，由于各种各样的行政管制和收费罚款当地政府无法干预，由于财政缺口需要想方设法补充，我也会去发展特大和大型企业，我也会让当地的城管、交通、运政等部门去向个体、微型和中小企业收费罚款，而不太顾及百姓的创业和就业。因为它并不影响我的政绩。这是体制使然，并不是我想要这样做。
从一些国家地方领导的政治命运看，即便经济发展再快，如果当地群众因失业严重、居民贫困而不满意，因为就业率是特别关切到民生民意的事情，就可能由议会动议而遭到罢免。因此，千方百计扩大就业，给创业和就业创造很宽松的环境，阻止政府各部门乱执法和乱收费罚款是他们非常重要的一项关于民生的工作。而从我们国家的体制来看，需要建立纵向而硬性的考核指标，由统计局和中立的调查机构调查和统计真实的失业率，将涉及民生的真实的失业情况看做是考核、选任、使用地方主要长官的一个非常重要的指标。包括生态环境、社会保障、教育卫生、社会治安等这样的涉及公共服务的工作，都应当有硬性的指标、中立的反映机制和科学的政绩评价体系，并与干部任用和升迁挂钩。否则，目前这种城镇登记失业率不反映实际情况，失业率不是一个考核地方领导非常重要和硬性的指标，甚至与地方领导的评价和升迁没有太大的关系，因此也就没有促使地方领导发展费力、费时、经济总量贡献不显著、财政还要减收但对就业有用的个体、微型和中小企业的激励和督促机制。
可以看出，在地方以发展为取向的政绩评价监督体制下，高增长不可能带来高就业，甚至会使失业问题越来越严峻。(完)
(作者单位：中央党校研究室)
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