周天勇：不按部委要求执行的地方往往经济发展快

    (接7月11日文 周天勇：高增长必然高就业 中国为何形成高失业)

　　中央各有关部门的一些文件、条例等等是否就是代表中央

　　学者论坛-周天勇

　　三、财政体制和政策：对鼓励创业和扩大就业不利

　　经济学上的财政政策，是指在经济过热时，收缩开支，增加税收；而在经济过冷时，扩张开支，减少税收。从供给经济学的角度看，财政政策对鼓励创业和扩大就业有显著的功能。中国财政部门乏于熟练地操作过宏观财政政策，是一个较为熟练的例行收支的机构。在1998—2001年时，为了对付亚洲金融风暴导致的经济收缩，以扩大发行建设国债的方式，操作了扩张性的财政政策。但是，同时财政收入却高速度增长，却起着明显收缩经济的反作用。因此，1998—2001年实行的“积极的财政政策”，从经济学的角度看，实际上并不“积极”，扩张的财政政策(发行建设国债)和收缩的财政政策(财政收入增长太快)相抵消后，其实财政并没有在1998—2001年应付亚洲金融风暴造成的收缩中起多少扩张作用。当然，财政收入增长很快，再不用发行国债的方式支撑，那么，国民经济会陷入更加收缩的困境。此是老话，不再细论。关键问题是，目前中国的财政体制政策对创业和就业并不利。

　　GDP的税费负担和企业税费负担的高低，与创业是否活跃和就业能不能扩张，有着很强的相关关系。GDP的税费负担越高，企业特别是个体、微型和中小企业的税费负担越重，创业越受打击，就业机会越难扩大。有关部门认为中国GDP的税负较低，这主要是只将预算内的收入与GDP相比的结果。比如，2004年，财政收入为26356亿元，GDP为159878亿元，GDP税费负担率仅仅为16.5%。但是，实际上，广义的国家收入＝24141亿税收＋社会保障5780亿元＋公共管理部门和社会组织收费12211亿元(其中小部分进入预算内收入，还有一部分进入各级财政预算外收支两条线管理，另有一部分为自收自支)＋土地收入年平均300万亩乘以平均15万元价格为4500亿元左右＝46632亿元，与当年国内生产总值相比，实际GDP的税费率高达31%，超过发展中国家能承受上限的25%近6个百分点。2005年一些数据较难取得，GDP的税费负担率估计不会低于30%。加上企业办事需要的各种隐性的公关费用和成本，包括摊派、赞助、办班、订杂志报刊、吃饭招待、企车政用、政费企负等，估计GDP的负担率在40%左右。

　　而从企业经营来看，企业生产要收17%的增值税，经营要交5.5%的营业税，利润要收33%的所得税，微型和中小企业分红，还要交20%以上的个人所得税，再加上工商、质检等政府各部门的收费，以及各政府和行政性事业单位不断的罚款，据问卷调查，实际上企业特别是个体、微型和中小企业，如果不设法避税，将近85%的企业会破产倒闭。由于不堪税收重负，以及政府工商、质检、城管、交通、交警等部门的乱收乱罚，1999年到2004年中国个体工商户净减少770万个，每年破产128万个；2005年一年，法人企业净破产关闭了30万家。如果一个企业平均就业10个劳动力，一个个体户就业2.5个劳动力，会因个体和企业破产倒闭，全社会减少2225万个就业机会。

　　中国的税制结构是最不利于投资、创业和扩大就业的体制。1.税收的大部分来自于投资和企业的生产经营，能扩大就业机会的投资、创业和经营税赋最重，而财产税、消费税和个人所得税在全部税收中所占比重很小。2.非生产经营的投资和房地产等税费较轻，而生产经营的投资和房地产税费较重。比如，企业的厂房等等要交房产税，而政府的办公大楼等，则不需要交税。3.不能增加就业的特大和大型企业相对于个体、微型和中小企业，政府各部门的收费相对要少得多，特别是不向工商管理部门交个体经营和企业管理费，也不交市场管理费。另外，由于利润中资本分配较多，避免了分红要交的个人所得税。而中小企业，政府各部门的收费和罚款，要比特大和大型企业多得多，并且个人所得税一项，要比资本密集的特大和大型企业多得多。4.在中国，除了东北的试点外，由于实行的是生产型增值税，投资设备和厂房在税收中不予抵扣，导致企业投资负担较重，进入市场的资金门槛和成本较高。5.即使对于大学生、复员军人、下岗职工，进行所谓的创业优惠，免税免费，也是特惠制，只对特定的对象在一定的时间内进行优惠，而不是对所有的能增加就业的个体、微型和中小企业实行普惠制。

　　从美国政府的税收结构来看，联邦税收以个人所得税、社会保障税和公司所得税为主，其中个人所得税约占一半；社会保障税约占30%；公司所得税约占10%。美国的州税和市县税则以财产税、销售税和个人所得税为主，三者之和约占75%～80%，从企业中收的很少。可以看出，美国的税收中，公司税只占很少的一部分，这是一种鼓励创业、投资和企业经营的税收机制。与美国的税制比较，中国实际上实行的是抑制创业、投资和经营的税收制度，进而对扩大就业机会非常不利。

　　在中国，最影响创业和就业的是，各级财政对工商、质检、城管、交通、药监等政府各执法部门和行政性事业单位实行的预算外收支两条线、变相下达创收任务、超收奖励、罚款分成的体制。这种体制极大地刺激了政府各有关部门和行政事业性单位千方百计、想方设法、巧立名目、大肆收费罚款的积极性，使个体、微型和中小企业不堪重负，大量个体户、微型和中小企业因此而破产倒闭。根据经济普查数据，2004年公共管理部门和社会组织共收费12211亿元，其中政府各部门收了9367.67亿元，法院和检察院收了365.03亿元，村组织向村民收了1056.77亿元，其余是一些其他的收费项目，相当于当年税收的50%。估计从个体、微型和中小企业身上收取的各种收费和罚款，规模大约在3000亿元左右。

　　总之，现行的财政体制和政策不利于中国的创业和就业。

　　四、中央宏观调控与部门利益传导的扭曲

　　中央和国务院一直将就业和民生作为经济和社会工作的头等大事来抓。提出了以人为本的

科学发展观，要求发展成果应当由全体人民共享，强调提高人民生活水平，走共同富裕之路，全面建设小康社会，建设一个人民生活安居乐业的国家。

　　从过去宏观调控的工作来看，考虑地区发展布局、煤电油运平衡、物价是高还是低多一些，而关注真实的失业情况少一些。去年和今年以来，宏观调控在分析和解决就业方面做了大量的工作。但是，一是从宏观调控看，由于城镇登记失业率数据不反映真实情况，无法用一个可用的指标来下达调控任务，无法评价和衡量全国和各地区调控失业率的工作，也无法以真实的失业率指标来考核、促使和监督各地解决就业任务的执行和完成情况。二是前面已经论述，扩大就业的货币和财政体制及政策都有很大的缺陷，并且各有关部门往往出台对创业和就业不利的法规、条例和政策，对就业方面的宏观调控工作，实际上没有落实的体制和机制来进行保证。

　　从各有关部门出台的法律、法规、条例和政策来看，往往对创业和扩大就业不利。一是目前政府各部门都非常愿意争夺对某项事宜的审批权和执法管理权，于是部门之间重复审批和交叉执法情况十分严重，往往给个体、微型和中小企业带来重复性行政管理和交叉、矛盾执法等难题。二是各有关部门出台的部门法律、法规和条例，重要的内容是收取各种费用和设置各种罚款，并且罚款的区间很大，为部门寻取“合法”的利益设计了机制；并且往往是执法和收费及罚款紧密结合在一起，特别还与相当数量的具体执法者谋取个人和小团体利益结合在一起，使广大的个体、微型和中小企业敢怒不敢言。相当多的个体、微型和中小企业破产倒闭，不是因为市场环境不好，而是因为政府各部门的管理、执法、收费和罚款导致的。三是各政府管理部门往往在事前设置了许多障碍，从理念上他们以为，只要将可能违法的自然人和法人用前置设置的办法堵住，违法行为就会减少。结果，一方面将许多可以创业和就业的活动抑制住了，另一方面，有的自然人因生活所迫，只好非法经营。四是一旦一些方面出了问题，中央和国务院要求加强管理时，这些部门往往曲解中央和国务院的要求，不是研究如何鼓励创业和投资，而是在事中强调监督和管理，趁机加大自己审批、许可、收费、罚款的权力，特别是增加前置性审批和许可，给许多创业、投资和就业机会设置了非常高、难和繁多的门槛。这样，再出问题时，这些部门就可推脱责任；不出问题时，可以收费和罚款，获得部门利益；企业和个人进行创业和投资时，还可以行使一下“审批”和“许可”权力。

　　中央强调宏观调控，地方的行动要统一到中央的精神上来，这是正确的。问题是，中央各有关部门的一些文件、条例等等是否就是代表中央。因为，各有关部门都有自己的部门利益，如果某个地方真是按照中央各有关部门的各种部门法律、法规、条文和其他文件要求行动，一点也不走样，我敢断言，这个地区一步也发展不了，并将陷入较严重的经济和社会困境。这几年经济发展快、创业活跃、个体户和企业数量多、转移了大量劳动力、真实失业率低、财政税收较宽裕的地区，往往是不听中央各有关部门的话而“乱审批项目”、“乱占乱用土地”、“非法民间借贷猖獗”、“偷漏税费严重”的地区；相反，那些认真执行中央各有关部门文件和精神的地区，却创业不足、就业困难、大量下岗、人民生活水平低下、财政税收相当紧张。因此，我认为，在中央各部门的管理理念和文件条例中，在鼓励创业和扩大就业方面应当与党中央和国务院提出的就业是民生之本、以人为本、执政为民的精神保持一致。否则，中央一些部门的精神与党中央和国务院的精神不一致，而地方又与这些部门保持一致，则鼓励创业和扩大就业就会成为一句空话。地方上在以人为本、关注民生、鼓励创业、扩大能增加就业的投资、降低真实的失业率等方面与中央精神保持一致，是指与科学发展观、以人为本、深化改革、创新机制等保持一致，而不是与各有关部门行政管制、收费罚款的条文保持一致。

　　我觉得，加强中央对全国的宏观调控，一是组织人事上要高度集中，经济决策要适度分散，限制各部门的权力，给地方以较大发展与改革的空间；二是中央要严格考核各地的真实失业率、生态环境、教育卫生、土地利用、耕地保护、资源节约、社会治安、社会保障网、人口控制等指标。不要让各部门都出台各种规定和繁多的指标来限制地方发展经济和鼓励创业、就业的积极性。(未完待续)

　　(作者单位：中央党校研究室)