飓风下的美国联邦财政

　　□ 马 王君

　　就在卡特里娜飓风袭击美国南部三州的同一个月，我刚刚参与完成了一项政策报告，其中涉及财政联邦制的美国经验。分权化已成为中国财政体制改革的主线，美国由于其经济和文化上的强势，它的财政分权原则已经不知不觉地融入很多中国学者的日常思维，成为很多政策研究的参照系。我担心这个概念已经被偶像化了，以至于人们显然不太关注美国的财 政分权体制的细节具体是怎样的？它是否确实具有想像中的效率与正义？不仅中国学者很少在这个问题上较真，我想美国学者也未必认真对待过这个问题吧。想不到竟然由一场罕见的自然灾害，以极端方式将这个被忽略的问题强行提了出来。

　　美国民众不相信自己的眼睛，他们拥有全世界最强大、最有效率的政府，为什么会在天灾面前如此无助？我曾问过美国当地的财政学者，难道美国不是有很明确的政府间分工体系吗？防灾救灾的责任在各级政府间是如何分配的？这个问题让美国的学者很尴尬。他们只能说，各级政府都有责任。这种答案并不能使我满意，谁都知道就自然灾害的预防和善后而言，各级政府都有责任，事实上在中国也是如此。但我们关注的是，责任分工是否清晰，责任落实是否得力。

　　飓风过后布鲁金斯研究会召开了一次专题讨论会，会议简报中提到天灾无法避免，但美国联邦制度的内在缺陷导致了防灾救灾的不力。批评美国的联邦体制是一个各级政府的基本职能都不明确的稀里糊涂的体制。我因此查阅了美国联邦宪法和受灾最重的三州宪法。尽管联邦宪法关于联邦与州事务的管辖责任有原则性的规定，但是各州宪法关于地方政府的责任全都语焉不详。这大大出乎我的预料。我们通常认为美国政府的责任结构清晰，行政分工井井有条，而且市民社会发达，无需政府干预就可以自发有序地运行。但是飓风发生后，政府显然干预不力，而事后又竞相推诿责任，这种行为不仅让本国的老百姓失望，也让美国在全世界面前丢份儿。而发生在灾区的各种暴力及犯罪案件，又把美国市民社会的

神话击得粉碎。

　　这些现象督促我们重新思考政府责任的范围应推到何处，另一方面，社会自治的限度又在哪里。可是困难在于，假如不真正置身于某一特定情境中，我们关于人的行为的假定，从而关于政府职责分工和社会秩序的基本看法，可能都只是理论上的。理论上是否清晰与现实中是否明确，是两个完全不同的问题。卡特里娜飓风一来，我们才发现，以前所有关于政府责任及其分工的理论都还十分初步。经济学是活的，经济政策更是活的，经济学只给出了原则，但任何原则的实施效果都依赖于特定的政策情境。

　　在一个环境久了，就容易放大它的缺点，而对那些不熟悉的环境，又难免心向往之。日日目睹身边的政策缺陷，很自然地想到别处有更好的原则，却忘记了那些原则上的“好”是同这里的现实比对出来的，未必经历了别处的全部现实考验，因此，并不能被证明它在现实中必定是“好”的。问题恰恰出在我们这些试图要思考的人身上，我们有时分不清理想与现实，并且喜欢拿别人的理想来检验自己的现实。事实上谁的原则都一样的“好”，谁的现实都有缺陷。然而正如尼采所说过的，“世界上的偶像总是多于真身。”这有点奇怪却是事实。我们依然不能确知，飓风是否已将各种偶像带入了它们的黄昏，或者，它们仍然等待迎接旭日初升的黎明。

　  飓风、财政分权、联邦宪法上帝的也可以归恺撒

　　西谚有云：“上帝的归上帝,恺撒的归恺撒”，

　　但当中国证监会一纸《关于就基金管理公司参与债券承销业务征求意见的通知》下发到相关基金公司征询时，相关学人却产生了近乎CRAZY的感觉：原来，上帝的也不总是归上帝；也可以归恺撒。

　　根据已经披露的证监会《通知》，基金公司今后获取稳定可靠的券种将得到制度上的有力保障——未来基金公司有望在证监会支持下，突破个案特批的限制，由现在的“变相个案承销”变为“合法常态承销”，并进而通过立法革新降低承销团成员资质来变现或践诺证监会早先对基金护市有利于自身的口头承诺。

　　应该说，在中国特有的改革“试点思维”下，即使在该《通知》征求意见前，基金公司作为变相的承销商或投行，而不是公认的机构投资者参与债券承销在我国也不是什么新鲜事(尽管其在国外多数情况下基金公司承销债券还是禁忌)。可那也是打着证监会“特事特批”的名义，而证监会如此直截了当的声言要全面解禁基金公司参与债券承销的法律禁忌，暂不说其行为的本身合法性如何，单就证监会允许基金公司可以从本就处于生存危局中的“自家人”——证券公司处抢食而言，就有点“无厘头”式的冷幽默，这也是引起业内哗然甚至不满的重要原因之一。

　　如果仅仅是证券公司和基金公司自家的“兄弟”家务事，作为二者共同“家长”的证监会衡量利弊，对家庭成员间的利益格局进行重新分配，别说仅仅是允许一方可染指另一方领地，即使将另一方领地完全划给另一方似乎也没什么不对。至于兄弟间为了自身的绳头小利吵吵闹闹，甚至争执扭打，那也是“清官难断的家务事”，外人指三道四不得。可基金公司参与债券承销毕竟不是纯粹的家务事，当初立法禁止基金公司参与债券承销也不是基于保证证券公司独揽债券承销利益的考虑，而是为了在作为投行的证券公司和作为资产管理机构的基金公司间搭建一道“防火墙”，免得基金持有人或其他投资人遭受不必要的非道德合谋或人为系统风险损失。因此在促成原初立法的事实理由和法律理由消失以前，相关监管机构自行立法解禁基金公司承销债券是不严肃的，也有违现行法律政策，甚至会造成“上帝的也可以归恺撒”的荒诞悖论。

　　毋庸讳言，就现行法律政策条文对基金公司参与债券承销构成的法律障碍而言，我们可以想办法消除或更改条文，这个工作并不复杂，也毋需耗费多长时间。所谓“时移世移，万法皆变”，立法“与时俱进”似乎也讲得通；问题在于原初采取法律限制政策的内在动因是否也“与时俱进”，不复存在了，譬如基金抵御风险能力受制于注册资本过小的限制是否得到了根本改变，基金公司业务拓展或操作关联业务的道德风险是否消失，利益输送以及基金公司避免资产管理人和债券承销人身份混同的防火机制是否建立等等。而这，才是决定基金公司最终能否参与债券承销的直接或终极原因。

　　事实上，众多迹象显示，证监会设想放开基金公司参与债券承销禁令，并非出自对基金公司自身抗风险能力和管理素质提高的深刻体认，而是为了解决基金公司当下“无米下炊”、基金公司无好券可买的窘境而欲采取的不得已措施。换句话说，证监会为了让基金公司有米下炊，甚至可能冒“上帝的也可以归恺撒”的风险，力推基金公司参与债券承销解禁。只不过，上帝的终归是上帝的，这是生活逻辑的常态，将上帝的归之于恺撒终究需要特别的理由；而证监会的上述理由显然并不充分，更谈不上特别。