让农民吃上放心药 探究农村药品两网的四种顽症

　　编者按：药品，对城里人来说，是再普通不过的必备品；但在农民群众的眼里，却是“救命”的奢侈品。2003年初，国家食品药品监督管理局选择了北京市、成都市、江西省和陕西省作为试点，开展了农村“两网”建设，即加强农村药品监督网络建设，促进农村药品供应网络建设。在试点的基础上，国家食品药品监督管理局提出2004年内在全国省、市、县100%开展农村“两网”建设，以保证农民的用药需要和用药安全，初步解决农村买药难、买药贵、假药多等问题。

　　一年过去，“两网”成效如何？半月谈记者深入四川、重庆等地农村采访，感受“两网”带给农民的巨大实惠，探究完善“两网”尚待“医治”的顽症，发现会诊农村医疗问题的“处方”——“

都江堰模式”，并走进山村药房，切身体验“两网”给山区农民就医用药带来的便利。

　　“两网”终端

药价高

　　在政府的鼓励下，不少医药连锁企业把药品销售的触角伸向了偏远的农村，并把药价控制在微利甚至无利的空间内，采取的是“以微利换市场”的长效生存原则。

　　然而，记者调查时却发现，当药品销到“两网”终端──村卫生站后，有的药价却呈现暴发式增长。

　　重庆市铜梁县安居镇，在全县率先开展“两网”建设的试点。镇中心卫生院通过招标后，选择唐氏药业公司为全镇的卫生站集中配送药品。配送流程是：村卫站向卫生院报用药计划，卫生院将计划整合后报唐氏公司，唐氏公司再将药品配送到卫生院，卫生院作为中转地转送给村卫生站，规定药品中转时不加价。

　　按照规定，唐氏公司在进价基础上加价15%，村卫生站再加价15%。但是记者在安居镇新生村卫生站看到，许多

药品加价接近100%。比如，阿莫西林进价4.9元，零售价为8元；头孢唑林钠进价0.96元，零售价为1.8元。药价虽然比药品统一配送前低了不少，但按照顺价15%的规定，药价依然居高不下。

　　“两网”前，农村缺少小药店。农民生病了，只得到村卫生站就治。村医生高价开药，农民只得听医生的。有一种叫左氧氟沙星的常用药，出厂价为2.6元，如果按照两个15%的顺价原则，零售价仅约为3.4元。事实上，在许多卫生院和村卫生站，这种药却卖到了8元多。

　　四川省药品监督局市场处副处长刘金跃说，目前一些村卫生站的药价依然偏高，部分药品购进记录不规范，农民用药的处方内容不完备，一些处方没有划价。他认为，目前药监部门缺乏药价调控手段，除成都市实行了差率管理制度外，其他地区的药品价格均为市场自主定价，由于没有刚性制约手段，药品零售价格较“两网”建设前下降并不明显。在一些省市，药品价格信息也不透明，除成都市等少数地区定期公示常用药品价格外，其他地区均未进行价格公示。

　　监督网“名存实亡”

　　目前重庆、四川已基本建成覆盖县、乡、村的三级药品监督网络，监督网络的协管员、信息员主要由卫生院、药店等单位的医药从业人员和乡村医生组成，部分乡镇的基层干部也进入了监督网络，每个乡镇都有协管员，每个村都有信息员。

　　在重庆市，协管员、信息员举报假药劣药的数量占全社会举报数量的30%。去年下半年四川省雅安市“两网”正式运行以来，来自监督网络的有效举报就达20件之多。但是，因协管员、信息员队伍庞大，考核不明确，一些地方的监督网络“名存实亡”。

　　在许多农村，乡村医生和村支书、村委会主任被聘为信息员，但他们对此大都抱无所谓的态度。一名村主任对记者说：“我们现在成了‘冤大头’，上面什么事都找我们！”当记者问他有没有发现过假药和过期药时，他回答：“不晓得。”

　　打造监督网面临的另一个核心问题是经费。没有钱，怎么去培训？怎么给协管员、信息员发补助？单凭县药监部门为数不多的工作人员，完成“两网”监管任务显然不现实。由于地方财政紧张，四川省大多数市、州、县、区药监部门在当地争取不到“两网”经费，协管员和信息员仅仅在做义务工作，根本无法正常运转或长久坚持。

　　四川省宣汉县是贫困县，今年该县药监分局自己挤出5万元给协管员、信息员发补贴，但明年钱从哪里来？许多贫困县的药监局能按时发工资就很不错了。

　　前不久，刘金跃对广东、云南、贵州三省的农村“两网”建设情况进行了调研。他认为广东梅州市建设监督网的做法非常务实：梅州市聘用的信息员从去年的153人降至40人，并全部由懂业务的涉药单位人员组成，取代以往以村干部为主、村村设立信息员但效率不高的模式，将有限的经费用在刀刃上，半年来信息员提供的信息被采纳和被立案的数量并没有减少。

　　如果把监督网建成一张“孤网”，显然难以达到目的。刘金跃建议，应该将农村药品监督网纳入到政府管理公共卫生、食品、药品的综合网络体系中，这样才能既降低管理成本，同时又提高监管效能。现在我国农村卫生防疫网络建设比较完备，应考虑把农村药品监督网和卫生防疫网有机结合在一起。每个乡镇卫生院都有防疫专职人员，他们每月都要到村卫生站检查防疫工作，再加上一个药品监管任务，既可行也有效，何乐而不为呢？

　　地方保护“鬼打墙”

　　重庆市丰都县原有一家医药企业，破产后被重庆市一家医药流通企业收购。据知情者透露，当时政府与收购企业洽谈时有一个纪要，其中一项内容就是政府保护收购企业，不允许其他外地企业进入丰都医药流通市场。现在当地政府虽然表态允许各企业公平竞争，但一些参与农村药品供应网建设的外地企业在进入丰都市场后，却遇到了相当大的麻烦。

　　“在丰都，一些执法部门把风放出去，不准基层卫生机构从外地企业进药。给我们配送农村药品设置重重障碍，执法人员三天两头检查，动不动就没收、罚款。”重庆市一家大型医药连锁企业的总经理告诉记者，“现在公司每月在丰都的药品销售收入仅有30万元，其他区县每月收入都上百万元，这可以说明干扰的严重程度。”

　　重庆市昌野药业公司总经理姚昌军气愤地告诉记者，执法人员检查配送药品质量本是天经地义的事，但其检查时百般挑剔、故意刁难，就是想保护本地企业。在重庆市彭水县，一些卫生监督执法人员甚至明确地告诉村卫生站：不准从昌野公司进货。

　　重庆市药品食品监督管理局市场处处长陈一平认为，在农村“两网”建设过程中，市场竞争使药价下降，配送企业服务水平提高，既符合市场经济规律，又让农村老百姓得到实惠。地方政府应该予以鼓励，而不是搞保护主义。

　　刘金跃说，在四川省一些地区，“两网”中的地方保护主义同样存在，因为地方要培植当地税源。但这样做是一个短视行为，政府越保护落后企业，企业就越没有竞争力。

　　“白区”难扫令人忧

　　四川省目前已基本建立起县、乡、村三级药品供应网络，但令人忧虑的是，供应网至今仍没有覆盖少数民族地区的县和乡，包括35%的偏远行政村。这些村寨地处大山深处，人口少，居住分散，用药量少，配送成本偏高，企业不愿做亏本买卖。

　　在川渝山区，山路崎岖，交通不便，许多医药流通企业宁可在城里市场拼得头破血流，也不愿去大山深处“开疆拓土”。敢于开拓新天地的医药连锁企业除了需要良好的经营能力支撑外，更需要胆识。姚昌军说：“我们最大的难题是行路难，大多数乡村道路破烂不堪。而且路桥费负担沉重，一些城镇白天还不让药品配送车通过，驾驶员只好深更半夜供货。”他呼吁，政府已给农产品运输车辆开设了绿色通道，农村药品配送车辆为什么不能享受这种待遇？

　　对药品配送企业的一些不切实际的要求，也制约着“两网”建设。比如，把配送企业的配送中心和中转库房视同为商业公司而向其征收税费；GSP标准脱离农村实际，比如要求在农村的连锁药店面积必须达到40平方米，匹配药师和药品养护室等等，这在偏远乡村很难实现。

　　有专家建议，为减少“两网”的“白区”，农村药品供应网络的建设应该集约化，尽量减少一个地区内农村药品配送企业的数量。虽然多家配送有利于通过竞争降低价格、提高服务质量，但由于利益驱使，多家配送无法保证农村边远地区的药品供应，而且每家建立一套配送体系，运行成本、管理费用难以降低，企业无法实现规模效益，农民群众所得实惠有限。陈一平认为，真正的农村供应网，还有赖于可以大大降低配送成本的第三方物流。

　　“两网”建设不外乎农民要受益、企业要得利、国家要满意。记者发现，要继续扩大农村药品“两网”的覆盖面，扫除“白区”，还应该结合新型农村合作医疗制度，合疗的覆盖率可以提高乡村卫生机构的就诊量，而就诊量的扩大可弥补药品微利给乡镇卫生院造成的亏损，从而根除以药养医的弊端，真正惠及广大农民。(来源：《半月谈》记者　王金涛　杨三军)