拯救中国贫血的铁路 破除政府行政垄断是关键

　　范思立

　　“国务院非公36条和铁道部鼓励非公资本进入铁路的投融资方案的出台，不会在短期内解决铁路建设资金的问题。即使根据入世规定，2007年铁路全面向外资开放，外国直接投资也难很快进入中国铁路。”国务院发展研究中心外经部部长张小济在接受中国经济时报记者采访时如是表示，铁路是国家基础设施建设，其投资大、回收期长，从国外经验看，铁路 建设资金必须依靠国家投入，“我们不要奢求国外资本会热逐中国铁路建设。”

　　从20世纪80年代中期开始，中国铁路运输进入全面短缺状态，经济的快速发展与缓慢的铁路建设之间形成的供需矛盾越来越突出，使得中国铁路一直处在超负荷运转的重压之下。1991年起，国务院采取了提价收入直接设立铁路建设基金，专项用于铁路建设的措施。在十几年的发展之后，铁路不适应的状况有所缓解，但关键问题是，“铁路的发展速度始终比国民经济增长的速度慢，中国铁路建设始终是在运输需求快速增加的压力下缓慢发展的。”

　　饥饿的铁路终致贫血

　　

铁道部总经济师黄民向

中国经济时报记者说：“90年代以前铁路投资基本占全社会固定资产投资的2%以上，到1998年达到投资高峰，500多个亿，但是近几年，铁路投资占全社会固定资产投资的比例已降到1%以下。铁路的投资总额维持在500多个亿左右，与之相对应的是GDP增长却非常快，这样就导致铁路瓶颈制约现象再次显现。”

　　近年来，铁路在国家交通基础设施投资总量中的比重有所下降，与其他交通运输行业两位数的增长相比，铁路营业里程5.6%的增幅确实太慢了。目前，中国铁路总营业里程约为7.44万公里，占到世界铁路营业总里程的6%左右，其中约有三分之二是改革开放以前修建完成的。

　　“铁路网规划显示，至2020年需要投入2万亿元，资金缺口的矛盾骤然显现，铁道部的压力也是巨大的。”要消灭瓶颈现象，就必须增加铁路的资金投入，然而在现有的资金供应模式不改变的情况下，中国铁路的“贫血”现象就很难得到根治。

　　据了解，目前中国铁路建设资金主要来源有，铁路建设基金和国家开发银行的政策性贷款，还包括少量的铁路系统自筹资金、企业债券和地方政府投入，此外，还有一些是亚行和世行的贷款。但是，铁路建设基金可能要在年底取消。对此，国家发改委交通运输司司长王庆云对中国经济时报记者指出：“我个人认为，铁路建设基金目前还不宜取消，以路养路的政策暂时不能动摇。”2004年全国铁路完成基本建设费用516.32亿元，铁路向货主征收建设费，每吨公里收取0.0535元，基金从中抽取0.0415元，这样铁路建设基金每年可征收到400多亿元。在现有资金供应模式下，如果取消铁路建设基金，铁路资金何以为继？

　　投融资改革如何破题

　　铁路投融资体制的改变是大势所趋，这也是解决目前中国铁路投资不足的根本出路。但现在大家更关心的问题是，这个方案将采取何种路径？

　　很多想要进入中国铁路建设和经营的企业也对进入方式表示担心。“国家开放铁路，我们也希望能找到一个新的投资领域，但目前令人担心的是民营资本和外资进入之后有没有保障？”

　　对此，北师大经济管理学院教授文力向中国经济时报记者提出了自己的看法，“拓展融资渠道需要铁路管理体制改革和铁路行业的重组，铁路体制不改，政企混合、事企不分、网运合一等等，投资者的确不敢轻举妄动。当然，在把权利交给投资者的同时，又不得不考虑到安全的问题，铁路需要多方协作，中间环节一旦出了差错，其后果难以想象。这些问题都成为困扰铁路投融资改革的因素。”

　　“铁路应该加强自身机制建设，让其更完善，这样才能让投融资体制改革得到充分的发展。可以将一些支线以招投标的方式完全交给私企去建设运营。”中国社会科学院工经所企业管理研究室副主任张承耀研究员对中国经济时报记者说，“但是，在实际操作上，支线进入干线时存在一个过轨价格，如何避免利益纠葛而导致扯皮又摆在面前。”

　　其实，民企很清楚，在目前铁道部一统国家铁路网的情况下，民营企业自己修建铁路是不可能的，即使独资修建了企业专用线，也不可能被纳入全国路网。民企投资建设铁路的首要目的并不是通过投资获得回报，况且以往民资在铁路投资上的一些失败经验也让民企改变了最初的一些计划，放弃独资，寻求铁道部的支持。在文力教授看来，民企选择参股投资铁路是明智的。“目前很多地方政府和民营企业都有投资建铁路的冲动，但是如果不与铁道部合作或者说纳入铁道部的路网规划的话，都很难立项，通过合资参股，形成利益共享，就可以解决扯皮推委的问题。”

　　改革的核心应是放权

　　尽管困难重重，铁路投融资改革还是呈现出破题的端倪。国际知名交通运输企业加拿大庞巴迪公司就在铁路设备领域吃了“螃蟹”，1996年开始，在长春、青岛合资生产铁路客运车辆；法国的阿尔斯通、德国的西门子也已涉足中国铁路设备领域。

　　王庆云司长还向本报记者透露，正在建设的18家铁路集装箱中转站，一些外商表现出浓厚的兴趣，正在与铁道部积极谈判。谈及此，张承耀指出，铁路投融资改革的四大领域中，关键是铁路建设和客货运输领域，而铁路设备和多元化经营因为可以单独核算，所以外部资本投融资难度要小得多。

　　“投融资改革要以机制改革为基础，而铁道部到现在还是投融资主体。政企不分开，恐怕难有转机。”国务院发展研究中心产经部部长冯飞对中国经济时报记者表示，

铁路改革攻坚的关键是摈弃计划运输体制，重新架构适应于市场经济的运输管理体制。它的核心是放权，要务则在于政企分开、企业重组、市场开放。

　　张承耀认为，首要的是彻底实现政企分开，“铁道部发行铁路企业债券就是典型的政企不分”。然后按照不同资源，实行差别化的运营模式和机制。对于适合市场化的资源，如各种运输服务和代理服务，要进行市场化和企业化经营制度设计，实现全面竞争，推进服务质量和效率的提升；对非市场化或不宜切割的资源，如路网设施、编组站、大型枢纽站等，要进行运作模式的转变，实现企业化投资、建设和经营管理，并在此基础上建立良好的经营和监管机制，促进其提高发展能力，使投资者获得预期回报。

　　“铁路已经形成了系统性的垄断。通过一般的表态引进外部资本是肯定不行的，行政性的垄断门槛必须要破除。”张承耀也强调，“行政性的垄断不破除，只会堵塞外部资本进入铁路行业。没有独立的运营收入，没有独立核算主体的实质性举措，没有一定的法律保障，没有很好的示范效应，外部资本就不敢进来。