土地变革：无力承担激进

　　本报记者 姜洪桥 北京报道

    即将推出的土地补偿制度标准大概会让很多人失望了。

　　这种失望要部分归咎于心理落差，因为不到一个月之前，广东省允许集体土地入市的政策还博得一片掌声，一个完整省区采取的统一行动容易被人理解为土地相关制度改革将有 深刻变化的征兆。而接下来国土资源部制定的新的土地补偿标准通知却从另一个角度上暗示了未来一段时间中国将继续默认和沿用沿革已久的旧土地征用制度，以往的征用土地制度不会有性质变化，变化的只是补偿数量和具体标准。

　　作为一个重要的消息，国土资源部要求力争年底前制定新的土地征用补偿办法的通知被各大新闻机构迅速传播。新的补偿制度预计将取消旧办法以具体地块平均亩产值倍数来计算补偿费用，代之以综合考虑地类、产值、土地区位等更接近于土地市场价值因素的征地区片综合地价标准。然而，此项改革还远远算不上是基本按照市场经济规律补偿，它根本不涉及建立土地市场的前提——农民集体土地产权界定问题，甚至都没有区分被广为诟病的公益性和经营性征地混为一谈的努力迹象。

　　人们对征地制度改革的热情来源于某些悲惨现状的激发，即部分农民因征地愈发贫困。两年来，征地补偿问题犹如异常尖锐的锋芒首先突破大多数人的心理防线。由于它的尖锐，人们把征地制度改革列为优先和首要解决问题，与此相关的集体土地产权、农业生产稳定增长、整体经济增长和农村政策如何协调以及城市如何恰当反哺农村等基础性问题反倒作为子目录被贯穿于解决征地问题的逻辑之下。

　　我们很理解这种迫切的心情，也是因为这种迫切的心情，在征地制度改革遇到阻碍的时候寻找一个碍事的对象而非系统性背景也就顺理成章。此时，地方政府就被列为众矢之的，各种类型的专家都指责地方政府出于财政收益阻碍征地制度改革考虑的原动力，而忽略了牵制征地制度的更为广泛和深刻的因素。

　　中国科学院农业政策研究中心主任黄季焜表示，“改革的速度完全取决于政府在利益均衡上的考虑”。不错，至少目前看来地方政府是现有土地征用制度的最大受益者之一，但黄季焜认为，利益均衡不光是中央政府、地方政府和农民利益的均衡，还要考虑到对整体经济增长的影响。

　　长久以来人们强调

中国经济优势来自于廉价的劳动力，却忽略了低成本土地优势。地方政府对征地制度的牢固态度也不简单是通过垄断土地市场增加财政收入，如果仅仅是财政问题税收结构转型就可以发挥作用，还有利用低成本土地招商引资发展经济的愿望。土地价格的变动将对地方经济造成巨大的影响。

　　另一方面，尽管新《农村土地承包法》开始实施，土地登记制度、土地抵押制度和耕地租赁市场都没有成型，耕地的流转市场都未形成更不用说耕地转为建设用地市场了。“土地相关制度的改革只能是渐进性的，虽然现在的速度还可以再快一点”，黄季焜说。

　　低成本土地不仅是眼下地方政府收入的来源，也是竭力保持整体经济稳定增长的中央政府所不能轻易大动手脚的。国土资源部新近公布的修改征地补偿标准通知正好再一次说明了征地问题远比单纯同情一下农民悲惨形象要来得更为复杂。

　　经济观察报：即将制定的新征地补偿标准看起来好像没有太大变化？

　　黄季焜：是的，它是在原有原则上的改进，适当增加对农民的补偿。现在对征地的意见很大，我提出的解决方案是市场化和透明化，国土资源部在答记者问时提到这些，不过是作为以后的探索目标。政府在慢慢向市场靠拢，但实际补偿肯定还是比市场价格低很多。

　　经济观察报：为什么这一次改革的幅度不能更大一点呢？

　　黄季焜：政府应该有它的考虑，一步到位很难，最重要的是背后的利益问题。改革的速度取决于政府在利益均衡上的考虑。从市场发育来看，政府还没有找到完善的办法。比如耕地租赁市场，目前全国农民将承包土地转租他人的耕地面积比例不到10%，发达地区也不超过30%，比以前有一些进步，但是限制因素还是很多。

　　经济观察报：也就是说土地征用补偿还不能完全市场化？

　　黄季焜：市场化有两个条件，一是产权制度要非常完善，现有土地产权看起来有一些规定，但是实行起来就搞不清楚了。二是，目前市场还没有形成，没有市场也就没有价格。这二者都不存在的情况下，土地征用不可能市场化。

　　经济观察报：土地市场化我们不是一直在做试点吗，包括土地股份制改革和广东省允许集体土地入市？

　　黄季焜：集体土地入市和土地股份制改革性质上比较接近，但是据我了解的一些案例并不成功。它的表现为村委会把土地卖给企业，扣留很多，农民拿到的钱仍然很少。或者是村委会把土地低价卖出，市场价格不明，你无法去核定价格啊。

　　因为农民还不能合股买卖土地，现在只能在现有政策框架下搞小试点，在地方支持下小规模地进行。

　　经济观察报：大家都认为土地是地方政府主要财政收入来源，地方政府是现有征地制度的最大受益者，这是不是主要阻碍因素？

　　黄季焜：这不单是财政收入问题，还是整个工业、服务业成本问题。如果真的彻底改革了，土地价格就要远远高于目前的价格，这牵涉到国家、地方的经济发展。土地价格高了，经济发展成本就会提高。应该说眼下城市住宅土地价格已经接近市场价，但是地方上大量工厂、开发区的土地成本就很低，肯定还不到应有价值的一半。如果这些土地也要按照市场价格计算，必然使整个经济发展成本大为提高。这对地方经济的影响是巨大的。

　　中国经济发展的优势一方面是劳动力成本低廉，另一方面靠低土地成本。

　　经济观察报：那么低廉的土地对经济增长的贡献有多大？

　　黄季焜：我没见过相关的研究，不好用数字量化计算。

　　经济观察报：是不是意味着要等到经济发展到一定水平之后我们才有条件去实现土地市场化？如果是这样，能不能有个时间预期呢？

　　黄季焜：当然，经济发展所得利益应该分一部分给农民，提高他们的消费能力有利于工业和服务业的发展。农民购买力下降也会影响经济发展。这两方面的影响是相当的，但问题是各地政府首先要经济发展。

　　在我参与的讨论中，还没有提到时间表，主要任务是先把土地补偿价格提高一些再说。理想方案现在实行起来有困难，因为还不具备市场条件。解决土地产权问题形势在慢慢变好，但还要很长时间。

　　经济观察报：提到土地产权清晰，有人认为要实现土地私有化，私有化和产权清晰有必然关系吗？

　　黄季焜：我不赞成土地私有化，土地有很多功能，市场只是其中一部分，土地是农民的保障。土地所有制是中国与其他国家农民区别的主要原因，类似印度的农民因为没有土地作为保障造成了很多严重的社会问题。

　　产权清晰可以是50年期限内的，说50年不变就是50年不变，承包期内转让和收入权都归农民，一部分买卖权也可以归农民。如果农民找到合适的工作他就可以把土地转卖掉，卖给那些需要土地生存的人。